當對外援助成套項目遇到PPP模式

胡昊 朱鳳風

隨著中國對外援助規模持續增長，公眾和學者紛紛提出應進一步調整對外援助政策，使其更符合新時代中國特色大國外交思想中“構建人類命運共同體”的目標追求。

有學者提到，必須在宏觀政策規劃、具體管理制度的完善、項目實施的評估機制的建立及援助內容的擴展等方面推進變革。也有專家建議，將對外援助的開展與國家“一帶一路”倡議、新興多邊開發銀行戰略結合起來，借助國家大戰略推進對外援助工作的跨越式發展。

中國相關政府部門也十分關注對外援助政策的完善與優化，國務院新聞辦公室發布的《中國的對外援助（2014）》白皮書中提到，今后，中國將繼續增加對外援助投入，進一步優化援助結構，突出重點領域，創新援助方式，提高資金使用效率，有效幫助受援國改善民生，增強自主發展能力。

目前，中方代建的成套項目是中國最主要的對外援助方式。成套項目，是指中方在援外資金項下，通過組織或指導施工、安裝和試生產等全部或部分階段，向受援方提供用于生產生活、公共服務等成套設備和工程設施，并提供建成后長效質量保證和配套技術服務的援助項目。自中國提供援外成套項目以來，援外工程管理體制經歷了由單純運用行政手段管理對外援助的“總交貨人部制”“承建部負責制”到承包單位有較大自主權的“投資包干制”“承包責任制”，再到承包單位全面負責的“項目管理+工程總承包”實施方式的轉變，促進了對外援助事業的穩步發展。

但是，中國對外援助成套項目總承包企業局限于承包商視角，長期以來更注重實施建造，缺乏對利用援助資金撬動引導更多社會資本參與開展援助合作的關注，與“共同發展、互利共贏”的對外援助原則差距較大。在全球基礎設施建設融資面臨巨大資金缺口的背景下，以政府對外援助資金為杠桿，帶動更多社會資本支持發展中國家的可持續發展，可以將寶貴的政府援助資金轉化為經濟發展動力。

在基礎設施建設領域，PPP被認為是撬動社會資本以彌補融資缺口的有效解決方案。目前普遍接受的廣義PPP定義是指政府與社會資本之間，以提供產品和服務出發點，達成特許權協議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的合作伙伴關系。PPP的優勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，社會資本的投資風險更小。艾倫咨詢集團（Allen Consulting Group）比較了澳大利亞的21個PPP項目和33個傳統模式項目，得出結論，PPP模式在成本效率與完工進度方面顯著優于傳統模式。英國審計署對PFI模式（英國PPP主要開展模式）和傳統模式的效率進行了統計，也得出了相似的結果。

中國在增加對外援助投入的同時，在對外援助的成套項目中引入PPP模式（即政府與工程承包企業就成套項目簽署以實現對外援助目標為宗旨的PPP協議，形成優勢互補、風險共擔的合作伙伴關系），可以大幅提高資金使用效率，提升對外援助有效性。為服務國家戰略，在中方代建的對外援助成套項目中更好地實施PPP模式，本文提出以下建議。

（1）加強績效考核，提高成套項目的經濟效率。PPP模式中，績效考核評價結果是價費標準、政府付費及合作期限等調整的參考依據。因此，在對外援助成套項目中采用PPP模式，政府需要加強績效考核，提出具體詳細的考核內容和結果運用要求，監督社會資本或項目公司切實履行合同義務，激勵社會資本或項目公司通過管理和技術創新持續提升公共產品和服務供給的數量和質量。

現行的“項目管理+工程總承包”實施方式雖然在一定程度上可以保證對外援助成套項目的造價、工期與質量，卻無法做到像PPP模式一樣按績效付費。在PPP模式的績效驅動下，工程承包企業作為社會資本參與對外援助成套項目立項、可研、融資、建設及運營的全生命周期管理工作，對項目的理解更為全面，能較好地將項目的投資、工期、質量控制在最合理的范圍內，實現最大化的經濟效率，實現可持續性運營。

（2）結合“一帶一路”，助力工程承包企業“走進去”。在 “一帶一路”倡議不斷推進的背景下，“一帶一路”沿線國家迎來了建設熱潮。不容忽視的是，國際工程承包市場競爭程度加劇，工程承包企業所要提供的服務也日益復雜，PPP模式已成為“一帶一路”沿線乃至全球基礎設施建設新趨勢。當前，中國新增對外援助重大項目逐漸向“一帶一路”沿線國家傾斜，這正是中國企業打開市場“走進去”的大好時機。對外援助成套項目因其特殊性，融資風險較低，可操作性較高。工程承包企業可以以對外援助PPP項目為突破口，積累實施經驗，加強人才交流，熟悉當地環境，深耕重點市場，為“一帶一路”倡議的落實打好先期基礎。

（3）引入多方合作，消除受援國家的疑慮情緒。有些西方輿論丑化中國的對外援助，一些受援國民眾因此對中國有抵制與不滿情緒。在PPP模式下，中國工程承包企業可以在對外援助項目中引入國際性公司或當地公司作為合作伙伴，也可以調動國際性財團或當地的社會資本，以消除部分受援國民眾對中國的敵意，也可消除受援國政府對中國的疑慮。此外，中國工程承包企業也可以較為全面地公開中國對外援助成套項目的績效考核或評估信息，闡釋和推廣中國特色對外援助原則與模式，增強中國在國際發展援助與合作領域的話語權。

（4）創新合作模式，實現對外援助的合作共贏。相較于交鑰匙工程，PPP模式為擬開展的對外援助成套項目提供了更加豐富的融資渠道及更深層次的合作方式。因此，在對外援助成套項目以PPP模式開展的過程中，項目各參與方應積極主動探索合作模式與實踐創新。如中方政府既可采用政府付費或者可行性缺口補助的方式直接參與PPP項目，也可采取貼息的形式，鼓勵中國進出口銀行參與對外援助PPP項目，借助項目公司撬動社會資金和國際商業資金參與項目實施，擴大對外援助的資金規模。東道國政府可與企業開展深層次的合作以獲取自身獨立發展所需要的技術與管理經驗。