湖北省城鎮低效用地再開發政策初探

劉小方 李遠和

摘要：湖北省城鎮低效用地再開發工作的開展將對統籌保護資源與保障發展，推進湖北省產業結構調整，促進湖北省新型城鎮化發展，實現湖北省高質量發展具有重要意義。本文通過分析湖北省城鎮低效用地再開發現狀，總結湖北省城鎮低效用地再開發困境，提出城鎮低效用地再開發政策建議。

關鍵詞：低效用地;在開發困境;政策建議

雖然湖北省城鎮低效用地再開發工作在政策文件出臺、前期基礎工作等方面取得了一定的成效，但改造資金的短缺、交易成本的過高、預期收益過高、利益分配不均等經濟方面的滯礙以及再開發工作的滯后、復雜產權問題解決困難、歷史遺留問題較多等制度方面的滯礙共同作用，使得湖北省城鎮低效用地再開發工作陷入一定的困境之中。針對湖北省城鎮低效用地產生的原因以及再開發存在的困境，結合湖北省城鎮低效用地再開發的政策體系和政策需求，主要從頂層設計、規劃編制、收益分配、土地稅收等角度完善發再開發的相關激勵措施。

一、湖北省城鎮低效用地再開發現狀

（一）試點城市前期基礎工作開展較好但全省滯后

就前期基礎工作方面，相關試點城市開展情況較好，分別明確了各自改造的范圍;對本地的城鎮低效用地進行了摸底調查，并做好了標圖建庫的工作;同時也編制完成了相應的專項規劃。但就全省層面來看，全省各地關于城鎮低效用地再開發的前期基礎工作開展較為滯后，大部分城市處于編制實施方案、前期招投標等起步階段，工作進度明顯滯后。

（二）結合地方實際特色，多舉措激發了改造活力

武漢、宜昌、襄陽在省級激勵政策的基礎上，結合地方實際特色完善了各自的激勵措施，其中武漢市從土地利用、規劃、財政金融等方面對該市的城鎮低效

用地再開發進行了政策激勵，并隨著工作的推進，對相關激勵措施予以了細化與更新;襄陽市則按照“不予不取、自求平衡”的改造原則推動當地的“兩改”政策，均取得了明顯成效。

（三）改造開發模式主要以政府收儲為主

與浙江、廣東等市場經濟發達地區相比，湖北省城鎮低效用地再開發改造模式主要以政府收儲為主，其次為原集體經濟組織自行開發模式，市場力量參與開發改造程度較低。

（四）改造地塊供應方式以招拍掛為主

湖北省城改造后的地塊主要以出讓方式為主，占比達 90.4%，其中招拍掛出讓占比達 78%，協議出讓占 12.4%，招拍掛出讓是湖北省城鎮低效用地改造后的主要供應方式。

（五）形成了涉及不同層級機構的政策體系

自 2013 年武漢、宜昌、襄陽三市被確定為城鎮低效用地再開發試點城市以來，武漢市先后出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（武發〔2013〕15 號）、《關于進一步加快推進城市更新暨“三舊”（棚戶區）改造工作的意見》（武發〔2016〕29 號），宜昌、襄陽也針對各自地區的實際情況分別出臺了相關的促進城鎮低效用地再開發的政策文件。在總結試點城市相關經驗的基礎上，2018 年 5 月，原湖北省國土資源廳印發了《關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的通知》（鄂土資函〔2018〕434 號），形成了涉及不同層級機構的， 涵蓋政策、指導意見等多個層次的政策體系。

二、湖北省城鎮低效用地再開發困境

從湖北省乃至全國城鎮低效用地再開發情況來看，由于缺失相關規則和現有規則的制約，城鎮低效用地再開發推進過程中存在相關困境。總結起來主要分為經濟和制度方面的困境。

（一）經濟方面困境

一是改造資金短缺造成改造困難。湖北省城鎮低效用地再開發模式較為單一，政府收儲模式是湖北省城鎮低效用地再開發的主導模式，而地方政府作為湖北省城鎮低效用地再開發的主導者，因為改造資金有限且來源渠道單一，往往面臨這資金短缺的困境。二是交易成本較高造成改造困難。表現在重交易輕持有的

稅費，資本專業性較高致使交易費用巨大。轉讓交易環節稅費的過高，致使新引入市場主體改造開發壓力較大。三是預期收益過高造成改造困難。城鎮低效用地再開發涉及的利益方對土地增值均抱有較高的預期，普遍認為土地“越捂越值錢”，使得潛在的交易成本不斷增加。四是利益分配不均造成改造困難。城鎮低效用地再開發涉及相關利益主體眾多，對再開發利益分配的不均將直接牽扯到眾多利益主體，造成再開發困難。

（二）制度方面困境

一是再開發工作存在滯后現象，城鎮低效用地認定缺乏標準，。從湖北省各市縣工作開展情況來看，除了試點城市明確了其低效用地標準之外，目前僅有黃石市明確了其城鎮低效用地范圍，全省各市縣城鎮低效用地工作開展存在普遍滯后現象，均處于前期啟動階段。城鎮低效用地認定等前期工作的滯后勢必影響到再開發工作的后續開展。城鎮低效用地再開發的專項規劃缺位。

三、湖北省城鎮低效用地再開發政策建議

（一）優化頂層設計，完善再開發的法律制度保障

一是應結合原國土資源部開展的城鎮低效用地再開發試點工作情況，及時總結相關經驗，完善現有法律法規政策，細化相關管理辦法及實施細則，建立并完善城鎮低效用地的認定、監管、處置等方面的法規政策和相關標準。二是建立并完善城鎮低效用地的認定、監管、處置等方面的法規政策和相關標準，探索建立通過民事訴訟的方式解決現階段土地開發違約爭議的渠道，以解決現階段的城市建設用地違約低效問題。

（二）明確規劃龍頭作用，確保再開發工作順利進行

發揮再開發專項規劃的統籌引導作用，在城鎮低效用地再開發專項規劃的具體編制上，要開展城鎮低效用地調查，做好城鎮低效用地調查建庫工作，為專項規劃的編制提供必要的數據基礎。在強化城市規劃的彈性化、協同性、監管機制等方面創新現有的城市規劃管理機制，更好地發揮各項規劃在城鎮低效用地再開發的工作過程中的龍頭作用。

（三）探索合理的融資模式，減輕各方資金壓力

城鎮低效用地再開發涉及眾多利益主體，其再開發過程需要對原有建筑進行改造開發、完善必要的基礎設施等，所需資金數量與增量建設用地供應相比巨大，

因此，探索合理的再開發融資模式，以多樣化的方式獲取再開發資金是城鎮低效用地再開發的一個重要環節。引入社會資金，降低政府資金壓力，強化信貸支持， 減輕社會資金壓力。

（四）完善收益分配機制，確保多方利益共享

城鎮低效用地再開發可以看作是政府、市場、原土地使用權所有者三方主體利益的博弈，因此關于城鎮低效用地再開發的利益分配應由利益的相關者協調進行，研究再開發過程中的土地收益分成差別化政策，合理配置城鎮低效用地再開發過程中相關利益群體的收益分配比例，使各方的利益達到最大化，實現城鎮低效用地再開發過程中的“多贏”局面。

（五）強化稅收調節作用，助推再開發工作開展

對城鎮土地稅收制度進行改革與創新，將從土地經濟制度角度激活市場活力，逐步改變政府主導的城鎮土地市場，為土地集約利用尤其對城鎮建設用地低效利用問題的解決奠定基礎。減輕流轉環節稅負，提高存量低效土地流動性，探索建立差別化城鎮土地使用稅征管制度。還可對參與再開發的市場主體給予土地增值稅、城鎮土地使用稅、所得稅等方面的優惠，以激發市場主體在城鎮低效用地再開發方面的積極性。

參考文獻：

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[3]唐文帥.基于福利的城鎮低效用地再開發模式比較與路徑選擇[J]，農村經濟與科技，2017（28）：4-6