通過玉泉營農場土地管理看農墾集團土地管理

劉水平 劉佳

摘要：我國土地有二種所有制形式，國有農場是管理使用國有土地的主流。但隨著市場經濟的發展，國有土地管理出現了諸多問題。本文通過國有農場在經營管理國有土地與外來自流移民因所有權和經營權等權屬不清等問題進行分析，只要依法對現行國有土地利益進行完善，可以解決國有土地所遇到的問題。

關鍵詞：國有土地；管理制度；依法管理

近年來，隨著政府“生態移民”工程的開展，寧夏南部山區很多沒有被列入生移民工程的居民也開始大批量的遷出，進入寧夏墾區安家落戶，尋求新的發展，寧夏農墾集團玉泉營農場由于良好的地理區位優勢及迅猛的發展勢頭，成為自流移民爭相落戶的地方，他們的到來一方面為農場的生產經營帶來了新的活力，但是他們在國有土地上濫墾亂建，有的甚至已經形成規模，嚴重擾亂了農墾的土地管理秩序。

一、玉泉營國土資源違法行為現狀

寧夏農墾集團玉泉營農場共有自流移民4000多人，約800戶，比農場的職工多3倍。玉泉營農場土地面積6.3萬余畝， 4000多自流移民通過從農場職工承包等方式取得了7000多畝土地，其中4600多畝是種植葡萄，農場和外來移民土地糾紛和權屬糾紛問題日趨突出，自流移民在耕地上私搭濫建等違法問題突加顯現，僅2014年玉泉營農場就有38戶違法建筑，違法主體均為自流移民。尤其在近幾年打造玉泉營小鎮的過程中，自流移民違法建房的現象更加突出。自流移民違法建房存在以下特點：一是房屋面積較小，但是點多、面廣；二是以點帶面，發展迅速；三是建設速度快，往往利用周末的時間就可以完成建設。給農場管理和當地政府帶來諸多困難。

二、玉泉營國土資源違法行為頻發的成因

一是經濟發展吸引了期望致富的自流移民大量進入。上世紀90年代初，承包荒山、荒地進行開發，幫助農墾取得了很大的經濟發展。但隨著政府“生態移民”如火如荼的開展，良好的居住環境、優惠的生產經營政策吸引著未遷出的人們，于是沒有被列入政策移民的人開始自己尋求發展之路。一方面，是玉泉營農場葡萄種植、葡萄酒產業、枸杞產業的不斷發展，需要大量勞力；另一方面農墾職工只退不招，隊伍老化，職工隊伍已不能滿足產業發展的需要。因此，農墾成了自流移民心目中最好的遷入地。出現了農場個別承包人員私自轉包、轉租，甚至倒賣等違法行為，也引發了大量自發移民的進入。這些外來人員憑借年齡優勢和技術水平很快融入到了農墾產業發展之中，由起初暫住農場的季節工逐步發展為長年生產、生活于農場的固定居民，而且呼朋喚友由個體發展個一個相對穩定互為裙帶關系的群體。自流移民的大量涌入加速了農墾土地的無序流轉，特別是私自轉包和非法倒賣，也引發了亂搭濫建濫占行為和現象。

二是農場對土地監管不到位造成對外承包經營土地管理混亂。由于農墾土地面積大，農場重生產經營輕土地管理、領導交替頻繁等原因，農墾土地管理分散、混亂。個別農場在土地經營管理中的“以包代管”、“以罰代管”等簡單、粗放的管理方式，給自流移民的進入提供了方便。

三、農墾執法監察支隊制止查處違法行為存在的困難及原因

農墾支隊自2011年成立以來，加強寧夏農墾集團和農場土地秩序規范管理，為制止土地違法行為作出了很多努力，但總體來看收效甚微。

一是土地情況復雜，矛盾糾紛多查處難。因農墾各農場分布點多面廣，土地承包幾經轉手，甚至有些承包土地通過抵押貸款，后經司法程序又裁決或拍賣給了第三方，土地情況復雜涉及法律糾紛多，使得土地違法問題查處難。主要存在“三難”：調查難。自發移民主要來自南部山區，文化素質低、法律觀念淡，他們認為只要花錢買的東西就是自己的，認為自己也是無故受害者。拒不配合調查，拒不提供相關證據。在調查承包人時，承包人故意隱瞞事實真相，以各種理由借口回避調查；制止難。當事人認為外來租種土地或者打工都需要生活住所，修建住房是生活所需、生活所迫。對執法人員的制止置之不理，強行私搭亂建，勢死“保衛家園”。有的甚至漫罵、威脅和集結閑散人員群毆執法人員；執行難。主要是對違法建筑拆除難。按照法律規定只有人民法院才有強制拆除權，土地執法部門只有申請法院執行。但在實際工作中，因涉及法律時效等原因，使得違法建筑不能及時有效拆除，致使其他人員紛紛效仿，違法行為漫延。

二是農墾執法監察支隊體制不順，行政執法主體多，土地執法協調和查處難。農墾土地管理相對滯后，現有土地管理情況錯綜復雜，在查處案件過程中有時因一個農場涉及兩到三行政執法主體，協調難度大。農墾執法監察支隊需要查處的國土資源違法案件，從立案、處罰告知、行政處罰、執行、拆除等均需屬地國土資源管理部門簽字蓋章，導致與屬地國土資源管理部門協調難度大。

三是處理拆除違法建筑引發的后續問題成本較高。一些倒賣土地的不法分子有恃無恐，一邊頂風作案加速土地的倒賣，一邊聯合不明真相的自流移民對抗執法，還到有關部門上訪，使這一問題規模化、復雜化，達到既成事實和“法不治眾”的目的。拆除違法建筑后，移民情緒激動，謾罵、毆打執法隊員，使執法隊員的正常生活、生命安全均受到了不同程度的威脅。而農場在拆除違法建筑后為了息事寧人，往往需要付出巨大的經濟代價，為農場、公司的經濟發展帶來了不利影響。

四、建議及措施

（一）加強法制宣傳，解決土地糾紛問題。加強法制宣傳教育，引導移民和村民通過法律途徑和法定程序表達利益訴求，維護合法權益，而不是采取過激的、無政府主義的，甚至是失去控制的行為侵占農場土地，是解決此類矛盾糾紛的基礎性工作。

（二）完善巡查機制，遏止土地違法行為。墾區動態巡查制度堅持經常，配備專業人員和交通工具，加大土地巡查力度，建立和完善動態巡查責任制，使“早發現、早上報、早制止”成為常態。同時，要加強對土地巡查員的培訓。

（三）依法嚴肅查處，制止土地違法行為。針對墾區建房速度快，蔓延迅速等特點，農墾各農場要充分發揮土地巡查員的作用，將制止違法行為、拆除違法建筑的關口前移，只要見到有拉磚、備料、下基礎的，應在第一時間進行拆除，并講解法律法規和政策，針對目前墾區倒賣土地、私搭濫建等違法行為猖獗之勢，為震懾犯罪、教育群眾，建議對非法倒賣土地的個別典型案例加大宣傳力度，聯合多部門對其違法行為進行徹底查處，使其違法行為得到應有的法律制裁。

（四）轉變思路，合理吸納自流移民。自流移民作為農場的新力量，對農墾的經濟發展有促進作用。如果對自流移民進行合理的疏導和安置，他們憑借自己的的生產種植技術，可以為農墾的經濟發展提供新的力量。因此，建議各農場變排斥為接納，對場內的自流移民進行梳理統計，對于具有一定種植養殖技術的自流移民進行合理安置，用自流移民創造的生產價值帶動農墾的經濟快速發展。

（作者單位：寧夏土地征收儲備局）