農(nóng)村土地整治項目管理中存在問題與對策

于國林

摘要：本文以土地整治項目實施階段為切入口，具體分析項目實施存在問題及對策建議，以期規(guī)范、提高土地整治工程行為，更好地為農(nóng)民群眾提供良好的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境探索致富生產(chǎn)新路。

關(guān)鍵詞：土地整治;規(guī)劃設(shè)計;招標(biāo);技術(shù)復(fù)核

近些年來，隨著農(nóng)村土地整治項目逐年增多，其規(guī)模與投入也呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢，很大程度上較好地破解了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化水平顯著提高、“強農(nóng)富農(nóng)”效益突出。

一、農(nóng)村土地整治初見成效，

（一）增加耕地數(shù)量和質(zhì)量

土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，土地整治專項規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過采取行政、經(jīng)濟和法律等手段，運用工程建設(shè)措施，通過對田、水、路、林、村實施綜合整治、開發(fā)，對配置不當(dāng)，利用不合理以及分散、閑置、未能充分利用的農(nóng)村居民占用地實施深度開發(fā)，提高土地集體利用率和產(chǎn)出率。改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。其實質(zhì)是合理組織土地利用。通過農(nóng)村土地整治工程，將項目區(qū)的田、水、林、田、路、村等綜合整治，使新增耕地逐年增多，耕地質(zhì)量也能得到了很大改善和提高。據(jù)測算，項目實施后，土地整治項目區(qū)內(nèi)的耕地生產(chǎn)能力普遍提高了10%-20%，生產(chǎn)成本率降低了5%-15%，耕地利用程度提高了3%-10%，集中連片程度顯著增強，土壤肥力也大幅度提高，基本上達到了“田成方、路成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”，也為農(nóng)業(yè)機械化奠定了基礎(chǔ)。

（二）推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整

整治后的土地實現(xiàn)了耕地集中連片和配套農(nóng)業(yè)設(shè)施齊全，形成了標(biāo)準(zhǔn)化高效農(nóng)業(yè)區(qū)，以合作社股份制形式或者公司+農(nóng)戶形式存在并發(fā)展壯大，大大的改善了傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）增加農(nóng)民收入。

自2007年以來，土地整治項目逐漸深入農(nóng)村，采取公司+農(nóng)戶形式流轉(zhuǎn)土地、采用合作社股份制流轉(zhuǎn)土地逐漸被廣大農(nóng)民所接受，實踐中，農(nóng)民不但先得到了耕地的年收益，而且還把農(nóng)民從土地的耕作中解放出來。在公司或合作社另行參加勞動，還會得到相應(yīng)的工資報酬，并且，年終若是盈利還有股份分紅。這樣的做法：一是解除了農(nóng)民靠天吃飯的后顧之憂;二是把農(nóng)民從常年的農(nóng)地耕作中解放出來;三是在公司勞動會另有一份收入;四是年終若是盈利還會得到股份分紅。這樣的土地整治既增加了新增耕地;又增強了土壤肥力;增加農(nóng)作物產(chǎn)量還為農(nóng)民增收創(chuàng)造了豐富的收入渠道。

（四）改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件

水泥田間路的修建，使農(nóng)民耕作更加便利。“田成方、路成網(wǎng)”河道治理及護岸工程美化等，都給農(nóng)村帶來了耕作、休閑、景觀、生態(tài)等美化，給農(nóng)民生活帶來極大便利，也改善了農(nóng)民人居生態(tài)環(huán)境。

二、土地整治項目管理階段問題與建議

（一）立項階段

項目的申報和立項是龍頭，是關(guān)系到項目的合法性、項目能否順利實施的重要環(huán)節(jié)。但現(xiàn)有土地整治項目申報及立項存在著審核不嚴(yán)情況，項目逐年增多，存在著審核流于形式而未深入考察，導(dǎo)致項目在實際中，尤其是后期管護階段紕漏多發(fā)，新增耕地率及耕地數(shù)量和質(zhì)量達不到規(guī)定的硬性指標(biāo)，給項目的驗收和交付使用帶來很大的隱患和不便。

筆者建議，嚴(yán)格立項預(yù)審、審查和深入實際審核，本著認真負責(zé)的態(tài)度，加強對項目的選點、選址、后備資源等審查、現(xiàn)場實地勘察、邀請專家論證、充分聽取當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和群眾意見，認真分析土地開發(fā)整治的必要性、可行性、合理性，確保申報項目的質(zhì)量。

（二）規(guī)劃設(shè)計階段

農(nóng)村土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計成果質(zhì)量整體偏低，直接導(dǎo)致施工過程中變更頻繁，使項目工期延遲，甚至對后期的土地整治施工帶來負面影響，究其原因在于，項目規(guī)劃設(shè)計人員責(zé)任心不強、業(yè)務(wù)水平有限，掌握項目區(qū)情況不全面，結(jié)果致使項目設(shè)計方案不完善，無法落到實處。

筆者認為，規(guī)范管理設(shè)計環(huán)節(jié)，提高整體設(shè)計水平，切實增加規(guī)劃設(shè)計方案的可操作性已成為當(dāng)務(wù)之急。結(jié)合實際、因地制宜、從土地利用總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及生態(tài)建設(shè)要求出發(fā);從村屯自然情況、技術(shù)條件、用地規(guī)模、用地數(shù)量、各項設(shè)施的具體布局等出發(fā)，牢牢把握、著重提高規(guī)劃設(shè)計方案的完善性、縝密性、合理性和可操作性。

另外，在規(guī)劃設(shè)計階段，還要積極健全群眾公眾參與機制，實行公示、公告、電子等多種形式宣傳，使規(guī)劃方案實施更為便利。

（三）招標(biāo)階段

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定，農(nóng)村土地整治項目的設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位原則上均應(yīng)采用公開招標(biāo)的方式確定，招投標(biāo)引入市場競爭機制，在一定程度上避免了暗箱操作，有利于節(jié)約財政資金，提高工程質(zhì)量，嚴(yán)格要求投標(biāo)公司的等級、法人及資質(zhì)等，不得串標(biāo)、轉(zhuǎn)標(biāo)、圍標(biāo)，不得一兼投，不得解密標(biāo)底徇私舞弊。

筆者建議，采用明標(biāo)明投、搖號中標(biāo)的形式，以遏制投標(biāo)的違法違規(guī)行為。明標(biāo)明投，可按照規(guī)劃設(shè)計，委托有資質(zhì)的造價咨詢公司，確定標(biāo)底并明示在標(biāo)書中，明確告知購買標(biāo)書的投標(biāo)人，不設(shè)浮動標(biāo)值，采用搖號中標(biāo)法，嚴(yán)格中標(biāo)程序，確保中標(biāo)一次成功。搖號中標(biāo)是指經(jīng)評審入圍的投標(biāo)人，首先由其法人代表或委托代理人親自搖號產(chǎn)生各投標(biāo)人的編號，其次在投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組成員中抽簽產(chǎn)生搖號人，最后由搖號人分標(biāo)段通過搖號機隨機搖出中標(biāo)號，編號與中標(biāo)號一致的投標(biāo)人即為中標(biāo)人。這樣可使土地整治項目的招投標(biāo)工作最大限度的避免人為干擾，做到客觀公平、公正，減少腐敗發(fā)生。

（四）施工階段

施工階段的問題主要表現(xiàn)為項目工程總體質(zhì)量不高和虛報、瞞報工程量等，究其原因，主要還是土地整治中心和財政部門及業(yè)主單位很難具有信息優(yōu)勢的施工單位和監(jiān)理公司進行有效的監(jiān)督，從而導(dǎo)致施工單位和監(jiān)理公司合謀偷工減料、虛報工程量等違規(guī)違法現(xiàn)象發(fā)生。

筆者建議，建立健全由土地整治中心和財政部門等組織專業(yè)人員、進行定期巡查以及群眾參與項目施工監(jiān)督機制，定期對項目進行現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)，加大對項目的監(jiān)管力度，確保工期和工程質(zhì)量。

（五）技術(shù)復(fù)核和驗收階段

目前，土地整治項目的技術(shù)復(fù)核和驗收工作比較成熟，在政府驗收之前，由土地整治中心招標(biāo)確定有一定經(jīng)驗的技術(shù)復(fù)核公司，對工程數(shù)量和質(zhì)量進行全面復(fù)核，復(fù)核成果作為驗收的重要依據(jù)，驗收由國土自然資源部門牽頭，財政、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門參與，重點對技術(shù)復(fù)核報告中所反映的問題進行實地驗收，從而促進驗收的全面性和完整性。

（六）后期管護階段

土地整治項目后期管護階段，普遍存在工程施工后期保護所有區(qū)位管理責(zé)任不明確，管護資金無法落實等問題，這無疑影響著項目效益的發(fā)揮，

筆者建議，與項目所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會逐級簽訂后期管護協(xié)議，落實責(zé)任主體，明確相關(guān)責(zé)任人，并以多種形式予以公示，業(yè)主單位必須落實管護專項資金，確保后期管護工作落到實處，同時重視土地整治，權(quán)屬調(diào)整，對確認的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，依法進行登記，形成系統(tǒng)的地籍資料，存入檔案，為項目實施土地權(quán)屬的合理調(diào)整提供法律依據(jù)。

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