行政黑名單制度的法律問題探析

摘要：行政黑名單制度是指在法定期限內，由具有相應職權的行政主體根據(jù)有關法律規(guī)定，依照法定程序將在公共利益領域存在嚴重失信違法行為的公民、法人或其他組織通過對外曝光其失信記錄的方式對其予以懲戒的一種監(jiān)管制度。當前，黑名單制度在我國行政領域被廣泛應用，但在實施過程中卻暴露出許多問題，諸如黑名單設定主體泛化、缺乏聽證程序、漠視移出制度等。為此，要明晰黑名單的設定主體、建立行政黑名單聽證制度及行政黑名單移出制度等等，以期推動我國行政黑名單制度更好更快地發(fā)展。

關鍵詞：行政黑名單;行政處罰;市場監(jiān)管

隨著行政審批制度改革的推進，市場準入門檻降低，給一些唯利是圖的市場主體乘虛而入的縫隙。因此，加強市場監(jiān)管成為行政機關的一項重要工作。在此背景下，行政黑名單制度應運而生。然而，隨著該項制度的廣泛應用，其自身存在的問題也不斷地暴露。本文擬探究行政黑名單制度存在的法律問題，并積極借鑒已有的經驗，在此基礎上提出針對性的對策，不斷完善我國行政黑名單制度。

一、行政黑名單制度概述

行政黑名單制度作為一種新型的監(jiān)管社會的工具，近年來被行政機關廣泛地運用，在社會征信體系監(jiān)管方面發(fā)揮著重要的作用。

行政黑名單制度的概念

行政黑名單制度是指在法定期限內，由具有相應職權的行政主體根據(jù)有關法律規(guī)定，依照法定程序將在公共利益領域存在嚴重失信違法行為的公民、法人或其他組織通過對外曝光其失信記錄的方式對其予以懲戒的一種監(jiān)管制度。通過實行該項制度，引導行政相對人主動糾正自身錯誤，消除不良社會影響，履行相應的義務，對其他未被列入黑名單的公民、法人或其他組織起到警示作用，推動守法守信的文明風尚之形成。

（一）行政黑名單制度的特點

1.行政黑名單制度具有公開性

通過梳理現(xiàn)有的與黑名單制度相關的立法不難發(fā)現(xiàn)，“公開”、“公布”和“發(fā)布”等字眼出現(xiàn)的頻率極高，行政機關負有公開行政相對人失信記錄的義務。將行政相對人失信記錄公開，使其負面信息在社會公眾的視野內曝光，極大地打擊了相對人的信用價值，使其在日常的運營中舉步維艱。可以說，公開性是行政黑名單制度實行的關鍵點。

2.行政黑名單制度具有懲戒性

行政黑名單制度的懲戒性體現(xiàn)在，一旦行政黑名單對外公布后，勢必會造成相對人信譽的減損。商業(yè)信譽是一個企業(yè)的命脈所在，在選擇合作方的時候，企業(yè)往往更傾向于選擇那些信譽良好、業(yè)務能力強的公司進行合作。因為倘若一個公司信譽不佳，極有可能會出爾反爾，做出一些違背合作協(xié)議的事情，最終造成雙方利益的受損。因此，行政黑名單制度的實行，將相對人的失信行為曝光在大眾的視野之內，使得相對人舉步維艱。同時，被列入黑名單的相對人在一定期限內會被禁止從事相關行為，這也無疑是對其市場交易資格的一種限制。

3.行政黑名單具有嚴格性

行政黑名單的適用范圍并非針對所有的失信行為，而限于那些對公共利益造成較大危害的行為。之所以這樣，主要基于以下幾點考慮：一方面，如果失信行為不論危害程度的大小均一并納入到行政黑名單之中，會增加行政機關監(jiān)管的行政成本;另一方面，如果高頻率地使用行政黑名單制度，會使得這一制度在生活中變得無處不在，公民會覺得習以為常而不引起重視，有損行政黑名單制度的懲戒性和警示作用。

二、行政黑名單制度的現(xiàn)實困境

當前，行政黑名單制度幾乎被各級行政機關運用，各地區(qū)各部門都紛紛出臺了相應的黑名單管理辦法，在征信體系建設方面發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，頻繁被運用的同時其存在的的問題也越來越多地顯現(xiàn)出來，諸如黑名單設定主體泛化、缺乏聽證程序、漠視移出制度等。筆者下面就上述問題展開具體的剖析。

（一）設定主體泛化

從眼下行政黑名單制度實行的現(xiàn)狀來看，不難發(fā)現(xiàn)，黑名單制度實施的主體可謂是五花八門。一方面，除了行政機關之外，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等非行政機關也在積極地推行黑名單制度。例如，中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)布的《首次公開發(fā)行股票承銷業(yè)務規(guī)范》第四十四條規(guī)定：“協(xié)會建立首次公開發(fā)行股票網下投資者黑名單制度。”另一方面，在行政機關內部實行黑名單制度的主體也是層出不窮。文化部門、生態(tài)環(huán)境部門、安全生產監(jiān)管部門、工商部門等都對此享有一定的權限。在這樣的背景下，極有可能會出現(xiàn)各部門在有利可圖時你爭我奪，承擔責任時相互推諉的尷尬局面，最終難免會影響政府的公信力。

（二）缺乏聽證程序

行政法意義上的聽證制度，是指行政機關擬作出某項重大的行政決定前，為了確保所作行政決定的合法性與合理性、保障相對人的合法權益而召開的所有利害關系人都參加的會議。我國《行政處罰法》第四十二條規(guī)定了行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前相對人享有的要求聽證的權利。立法者之所以設立此規(guī)范，是基于上述行政處罰決定對相對人的權利產生了重大的影響。而探究行政黑名單制度的實質可以發(fā)現(xiàn)，該項制度在本質上與上述行政處罰決定一樣，都對相對人的權利起著“生死攸關”的重大影響。因此，在實行行政黑名單制度時引入聽證程序是十分必要的。然而，目前各地相關的立法中都欠缺了聽證制度。例如，《山東省體育領域黑名單管理辦法（試行）》中規(guī)定了信息公開、告知、申辯、公布、懲戒、退出等程序;汕頭市住房和城鄉(xiāng)建設局印發(fā)的《建筑市場“黑名單”管理辦法》規(guī)定了信息收集、告知、陳述、發(fā)布、懲戒、退出等程序;《吉林省拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法實施細則》規(guī)定了查處、告知、決定、公示、推送、懲戒、移出、更新等程序;《江蘇省文化市場“黑名單”管理辦法》規(guī)定了信息收集、告知、申辯、公布、監(jiān)管等程序。從上述例子中不難發(fā)現(xiàn)，缺乏聽證程序已經成為各地有關行政黑名單制度立法的普遍問題。

（三）忽視移出制度

行政黑名單移出制度是指行政黑名單正式公布以后，在期限屆滿時自動解除，或在期限屆滿之前依被列入黑名單的行政相對人申請、經行政機關審查而提前移出黑名單的制度。目前在各地的立法中，對于應當列入黑名單的情形的規(guī)定占據(jù)了較多的篇幅，而對于移出黑名單的相關規(guī)定較少，有的文件甚至未作規(guī)定。行政黑名單制度設立的初衷旨在促使公眾積極守法，減少各領域違法行為的出現(xiàn)，推動良好有序的社會環(huán)境之形成。然而，當前行政機關對于行政黑名單制度更多聚焦于列入部分，對于退出機制較為忽視，這種只管“進”不管“出”的趨勢不利于推動相對人及時糾正自我存在的錯誤，也不利于相對人信用的恢復建設，有違立法初衷。

三、行政黑名單制度的完善路徑

針對前文分析的幾個問題，筆者認為完善行政黑名單制度可從以下幾個方面著手：

（一）明晰設定主體

黑名單設定主體過度泛化是造成我國行政黑名單制度實踐混亂的一個重要原因。為此，必須明確行政黑名單的設定主體，規(guī)范黑名單制度的實行。一方面，明確只有法規(guī)以上的文件才有權設定黑名單制度。之所以如此考量，是因為行政黑名單制度對于行政相對人的權利有減損之作用。在這種情形下，根據(jù)我國《立法法》第八十二條的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能設定此類規(guī)范。因此，行政黑名單制度的設定主體僅限于法規(guī)以上的文件;另一方面，設定主體必須因規(guī)制的對象而異。因為行政黑名單制度制度所規(guī)制的法律關系不是全部相同的，要根據(jù)這些差別合理地安排實行的主體，確定相應的實施規(guī)則。只有這樣，才能確保行政黑名單制度實施的合法性與合理性。

（二）建立行政黑名單聽證制度

行政黑名單制度就其本質而言，具有行政處罰的性質。故在行政黑名單制度中引入聽證制度，有利于保障列入黑名單的公正性和公信力。在引入聽證程序的時候，需要關注以下幾個問題：其一，行政機關要在黑名單發(fā)布之前，根據(jù)相對人的申請舉行聽證會，使得行政機關和被監(jiān)管的對象同臺展開辯論和質證，將聽證的結果作為最終確定行政黑名單的依據(jù);其二，聽證會主持人的人選必須是與案件沒有厲害關系的第三人，最大程度地保障聽證的結果的公正性;其三，整個聽證過程必須安排專人進行文字記錄，最后交由雙方當事人簽字確認，避免聽證流于形式。

（三）建立行政黑名單移出制度

建立行政黑名單制度不僅僅是為了懲戒失信者，更是了為了促使其及時改正錯誤，主動履行相應的義務，擔負起社會責任。因此，建立行政黑名單移出制度，提高失信人自我糾錯的積極性是十分重要的。行政黑名單移出制度的建立可以由以下幾個部分構成：其一，實行期限屆滿自動退出機制。被列入黑名單的相對人，如果在被列入黑名單期間已經消除錯誤，履行了應有的義務，那么在期限結束之后，自動退出黑名單。需要注意的是，為了確保期限設置的公平性和合理性，這個期限的設置必須由法律、行政法規(guī)進行規(guī)定，保證各地的統(tǒng)一;其二，相對人自行申請移出機制。在被列入黑名單期間，相對人覺得自己已經改正完畢、消除了不良影響，可自行向相關行政機關申請移出黑名單，恢復自身的信用;其三，行政機關依職權決定移出制度。根據(jù)“誰列入、誰負責”的動態(tài)管理原則，行政機關應對其列入黑名單的相對人進行定期審核。在此期間，如果相對人表現(xiàn)良好，已經主動糾正了錯誤，消除了不利影響，不再具有社會危害性，那么行政機關可以決定提前將其移出黑名單，使其盡早進行信用恢復建設。唯有這樣，才能更好地促使相對人積極守法，才能盡快地恢復社會秩序，才能對其他市場主體起到警示作用，推動法治社會的建設。

結語

當前，行政機關廣泛運用黑名單制度對社會進行監(jiān)管。行政黑名單制度一方面通過在社會上曝光行政相對人的失信記錄，使得行政相對人的信譽減損，繼而促使其實現(xiàn)自我糾錯、消除社會危害性，爭取盡早恢復信譽;另一方面，通過將失信行為曝光于公眾視野之中的方式，對其他市場主體起到警示作用。可以說，這項制度運用得好的話，將會成為行政機關監(jiān)管社會的有力工具。然而遺憾的是，當前我國行政黑名單制度在實踐操作中仍然存在較多的問題，諸如黑名單設定主體泛化、缺乏聽證程序、漠視移出制度等。為此，筆者認為想要完善該項制度，必須明晰黑名單的設定主體、建立行政黑名單聽證制度及行政黑名單移出制度等等。當然，這些僅僅是筆者目前的初步探索，想要真正意義上保證行政黑名單制度發(fā)揮其應有之功效，仍需要進一步深入研究。

參考文獻：

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[7]王麗娜：《行政黑名單救濟機制的困境與破解》，載《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2019年第2期。

作者簡介：

丁囿勻（1995年—），漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，南京工業(yè)大學，研究方向：行政法。