關(guān)于新型城鎮(zhèn)化下戶籍制度改革的文獻(xiàn)綜述

王晨

摘要：二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)戶籍制度的新進(jìn)展大大推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，同時(shí)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也催生了新戶籍制度的出臺(tái)，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的階段，原有戶籍制度暴露出了其深層次的問(wèn)題，需要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中繼續(xù)深化改革。這是一個(gè)整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、逐步剝離附著利益的配套改革過(guò)程。實(shí)行戶籍制度改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨、民心所向。實(shí)行這一變革有著多種價(jià)值取向，是一個(gè)由短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)交錯(cuò)構(gòu)成的漸進(jìn)的改革過(guò)程。

關(guān)鍵詞：戶籍制度

我國(guó)戶籍制度的發(fā)展歷程

（一）第一階段的躍進(jìn)

黃仁宗（2010）指出中國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是二十世紀(jì)五十年代中后期在國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的。這一制度的表現(xiàn)形式具有很強(qiáng)的時(shí)代氣息。首先，它是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)一個(gè)新興國(guó)家的生存發(fā)展而建立的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分，起著讓農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化全力提供幫助的功能。其次，它的建立深刻的反應(yīng)了工業(yè)化進(jìn)程受制于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的生層次矛盾，由于當(dāng)時(shí)的資源極度匱乏，該制度在其人口管理的職能上附加了許多利益分配的功能，成為城鄉(xiāng)居民不同利益分配的制度載體，其結(jié)果又固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。其三，它和單位體制、人民公社體制緊密結(jié)合，用行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩個(gè)不平等的社會(huì)群體，城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而農(nóng)民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級(jí)制度。并且這一制度的體現(xiàn)已經(jīng)不僅僅存在于制度上，更存在于人民的心中，因此，想要徹底改變?nèi)藗儗?duì)于這一制度的認(rèn)識(shí)，需要長(zhǎng)時(shí)間的循序緩慢的演進(jìn)。

（二）第二階段的飛速發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度逐漸被打破，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，資本、技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念逐步進(jìn)入人們的視野中。農(nóng)村出現(xiàn)大量的剩余勞動(dòng)力，我國(guó)開(kāi)始了第二波的工業(yè)化，并且從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變到了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)。當(dāng)時(shí)的戶籍制度嚴(yán)重落后于中國(guó)社會(huì)全面發(fā)展的要求，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展嚴(yán)重的障礙。

時(shí)至今日，中國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二，城鎮(zhèn)化率沖破百分之五十，城鎮(zhèn)人口歷史上首次超過(guò)農(nóng)村人口……中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與戶籍制度的嚴(yán)重滯后形成的鮮明的對(duì)比，同時(shí)，面對(duì)國(guó)際社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)需嚴(yán)重不足等問(wèn)題，農(nóng)村作為中國(guó)最大的未完全開(kāi)發(fā)的區(qū)域顯然受到了每一個(gè)人的重視。王海光（2008）認(rèn)為戶籍制度改革已由自上而下的局部試點(diǎn)性改革，進(jìn)入國(guó)家主導(dǎo)的全面改革;已由小城鎮(zhèn)戶籍的全面開(kāi)放，形成了小、中、大城市的聯(lián)動(dòng)。已經(jīng)延續(xù)四十多年的城鄉(xiāng)二元社會(huì)的戶籍制度全面受到了沖擊。

始終堅(jiān)持以人為本，可持續(xù)發(fā)展

（一）摸著石頭過(guò)河

戶籍制度的改革應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)，摸著石頭過(guò)河的原則，分區(qū)域、分階段，運(yùn)用具體問(wèn)題具體分析的辯證分析法實(shí)施具體的政策。王美艷（2011）在戶籍制度改革的歷程與展望中指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不同地域的差距很大，城市綜合承受力對(duì)人口容納量又有一定的限制，因此現(xiàn)階段的戶籍制度改革的目標(biāo)是各個(gè)城市依據(jù)其自身的人力資源結(jié)構(gòu)而采用適合自身的方法。國(guó)家在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)給地方適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，設(shè)定特定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各地自主權(quán)的使用進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而來(lái)滿足我國(guó)各地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同需要。在社會(huì)發(fā)展達(dá)到較高的程度時(shí)，各種相應(yīng)的條件都已經(jīng)具備時(shí)，逐步取消戶籍制度對(duì)人口自由遷徙的約束，完全以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的人口流動(dòng)機(jī)制。在改革中可以選擇部分地區(qū)作為試點(diǎn)，實(shí)施戶籍制度改革的一些政策，然后再全部推廣。

（二）法律體系的建設(shè)

戶籍制度更需要相關(guān)的制度和法律體系的維護(hù)，對(duì)于以前不合理的制度要堅(jiān)定的廢除憲法中關(guān)于居民有居住和遷移自由的條文從有到無(wú)，給限制人口流動(dòng)的種種政策合理化，在戶籍改革逐步完善的今天，也已具備了將公民自由遷移的權(quán)利上升到憲法的高度的條件，同時(shí)他也主張以憲法為依據(jù)，制定戶籍法，在此基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則，使戶口登記、戶籍管理規(guī)模化。

（三）公共服務(wù)的跟進(jìn)

戶籍制定改革的難點(diǎn)并不在于戶籍等級(jí)制度本身，而在于附加在戶籍智商的諸多社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)保障等配套制度的改革。和戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等等配套制度的改革，不僅制約戶籍制度本身的改革，也往往決定整個(gè)制度改革對(duì)的成敗。我國(guó)一些地反因?yàn)檫@些配套制度改革的落后，放松戶口控制后不得不緊急叫停的改革并非特例。戶籍制度的改革實(shí)質(zhì)上就是城鄉(xiāng)戶籍權(quán)利的平等。僅僅統(tǒng)一居民戶口，戶籍制度不相應(yīng)的跟上來(lái)，這樣的改革也就失去了其本身最為實(shí)際的意義。同時(shí)，因?yàn)樵谖覈?guó)的城鄉(xiāng)差距、利益的差距不可能在短期內(nèi)就得到消除，這就需要漸進(jìn)的改革。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，除了戶籍制度的改革之外，我們也要注意另一項(xiàng)和民眾息息相關(guān)的制度，那邊是農(nóng)村土地制度。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，我們要加強(qiáng)農(nóng)村土地制度與戶籍制度改革協(xié)調(diào)發(fā)展的探索。在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)入城市以后，其原來(lái)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用的宅基地、承包地等的處理一直是影響農(nóng)民進(jìn)城的重要因素。在市政建設(shè)方面，應(yīng)該增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)考慮人口因素、強(qiáng)化城市的總體規(guī)劃、分期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、近期規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃，為農(nóng)村人口進(jìn)入城市做好準(zhǔn)備。

走出戶籍改革誤區(qū)

在關(guān)于如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的探討中，官學(xué)兩界對(duì)于摒棄人為的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)人本的城鎮(zhèn)化頗有共識(shí)，對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度的改革緊迫性更有共鳴。但是在共識(shí)和共鳴之下，對(duì)于如何推進(jìn)戶籍制度改革，官學(xué)兩界態(tài)度卻大異其趣。在學(xué)界看來(lái)，賦予農(nóng)民工真正的城市戶口才能真正的算得上是戶籍制度的徹底改革。有學(xué)者還大致計(jì)算出每個(gè)戶口的價(jià)格，就是每個(gè)農(nóng)民工進(jìn)入城市后財(cái)政所要支付的公共服務(wù)的數(shù)量。

發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，好的施政目標(biāo)必須由其相應(yīng)的政策環(huán)境才能得到落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，我們正在逐步取消對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的各種歧視。同時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要幾代人的不懈努力，需要根據(jù)各地區(qū)不同的社會(huì)人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等具體情況做出最為恰當(dāng)?shù)陌才拧?/p>