我國糧食安全為世界反饑餓事業作出了中國貢獻

任忠歧 李永紅 唐林 彭珂珊

【摘要】 “倉稟實，天下定”。糧食是維持人們生存的基本生活必需品，糧食安全問題是一個關系到國計民生的重要問題，它既是一個重要的經濟問題，又是一個重要的政治問題。我國成功解決了過去幾千年長期困擾中國人民的溫飽問題，逐步實現了由“吃不飽”向“吃得飽”，進而追求“吃得好”的歷史性轉變。在當代中國，糧食安全始終是關系國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題，更是有效防范國際敵對勢力借糧食問題，對我實施“卡脖子”“勒腸子”等遏制手段的長遠戰略部署安排。因此，在新的背景和形勢下，加強糧食安全的基礎保障、制度保障和技術保障，科學選擇和確立糧食安全戰略尤為必要和緊迫。本文以客觀、嚴肅的態度，運用經濟學、糧食經濟學和現代農業經濟學的基本原理，遵循糧食供給、糧食需求、糧食市場、糧食宏觀調控與糧食政策的理論脈絡，介紹了國內外糧食安全的由來，總結了新中國成立以來國家糧食安全方面取得的偉大成就，探討了國家糧食安全存在的突出問題，根據我國糧食安全的實際情況，提出了相應的對策。①落實有關糧食支持保護政策，提高我國糧食安全的穩定性及抗風險能力;②通過金融渠道籌集糧食安全資金，穩定發展糧食生產;③強化農業科技創新，提升科技裝備水平;④切實加強農業基礎設施建設，增強糧食綜合生產能力;⑤健全糧食宏觀調控體系，有效調節供求與穩定糧食市場;⑥進一步加快《糧食法》的制定進程， 制定出臺科學、系統、周密的《糧食法》。

關鍵詞：糧食安全問題;糧食短缺;國計民生; 供給保障

糧食安全（或食物安全） 指保證任何人在任何時候能買得到又能買得起為維持生存和健康所必需的足夠食品[1]。這一概念主要涉及糧食的供給保障問題，它經歷了一個較長時間的演變過程。1974 年，聯合國糧農組織對糧食安全的定義為： 糧食安全從根本上講指的是人類目前的一種基本生活權利，即“應該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品”，它強調獲取足夠的糧食是人類目前的一種基本生活權利。1983 年，聯合國糧農組織對這一定義作了修改，提出糧食安全的目標為“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品” [2]。

糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經濟安全，是國家安全的重要基礎[3]。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，高屋建瓴地提出了新時期國家糧食安全的新戰略，“飯碗論”“底線論”“紅線論”……形成了一系列具有重要意義的糧食安全理論創新與實踐創新，走出了一條中國特色的糧食安全之路，為國家長治久安奠定了重要的物質基礎，并且為維護世界糧食安全做出了重要貢獻。黨的十九大報告指出，農業農村農民問題仍然是關系國計民生的根本性問題，糧食直接關系到十幾億人吃飽吃好問題，也關系到農村繁榮穩定問題，關系到幾億農民能否同步分享現代化[4]。確保糧食安全不僅是實現經濟社會平穩發展的基礎，而且是保證國家經濟安全的關鍵。歷史走到今天，我國綜合國力大幅提升，經濟社會發展已經達到空前繁榮的階段，人口也超越了以往任何一個時期，糧食對于今天的中國，更是具有特殊深遠的意義[5]。“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”成為確保今后糧食安全的三個支柱。有人說中國的歷史就是一部糧食盈虧史，糧食的豐收與富足帶來的是盛世宏基、長治久安;而災害與饑荒則往往伴隨著社會動蕩、政權更迭。習近平總書記在不同場合對中國的糧食安全的論述，對我國糧食安全依靠誰來發展、如何發展、如何可持續發展高瞻遠矚、高屋建瓴的闡釋，也是對任何松懈、麻痹的醍醐灌頂，更為糧食生產穩定發展指明了方向。因此，應當給予糧食安全問題更多的重視。

1.問題的提出

在經濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性[6]。放眼國際，糧食危機經常引發一些國家和地區的社會動蕩，以至于嚴重威脅到人類社會的生存和發展[7]。2015～2016年間，全球面臨嚴重糧食不安全的人口從8000萬猛增至1.08億，而且這一數字仍在持續上升中。造成這一局面的主要原因包括沖突、當地市場食品價格空前高漲以及厄爾尼諾現象導致的諸如干旱和不穩定降雨等極端天氣等。聯合國糧農組織、國際農業發展基金會等發布了2018年《世界糧食安全和營養狀況》報告，報告顯示，2017年全球食物不足人數估計達8.21億人。

習近平總書記指出：“解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事”。李克強總理指出：“要堅持把保障國家糧食安全作為農業現代化的首要任務，確保谷物基本自給，口糧絕對安全”。我國的農業歷來在糧食生產和創收方面，發揮著根本性作用，而整個糧食體系，從前期投入、生產，到加工、包裝、儲存、運輸及零售，再到消費等各個環節，都為人類發展方面做出更大貢獻。另外，世界農業政策和研究必須繼續支持主要糧食作物生產率的提高，同時要更加重視糧食質量與[8]。生產率提高將是穩定食物價格、減少糧食不安全的關鍵因素。在近半個世紀里，世界人均的糧食占有量從277kg提高到381kg;同期肉類增長達4.28倍，人均占有量從16.3kg上升到37kg。2016年全球谷物產量增長3800萬t，創下歷史新高25.71億t，比2014年創下的前期歷史紀錄高出550萬t。據聯合國糧農組織（以下簡稱FAO）2017年10月5日消息，2017年全球谷物產量達到26.12億t，創出新高。世界食物供應量的增長主要是由于勞動生產率的提高，而勞動生產率的提高則主要得益于科學技術的進步。為了實現2001年世界糧食首腦會議提出的饑餓人口比例減半的聯合國千年發展目標，各國和地區必須通過加強安全網和加大對農業的投資來減輕饑餓，做到既解決眼前需求，又保證長期發展。為了解決營養不足和營養失調，各國和國際社會需要采取跨行業綜合協調措施，首先從糧食生產和農業發展入手，其次在公共衛生和教育領域開展互補性干預措施。

農業現代化是提高糧食綜合生產能力的基礎和保證，從而實現糧食穩定持續增長，提高國家糧食安全度。不謀萬世者，不足謀一時。站在新的起點上，面對更復雜的國際糧食格局，黨中央依然沒有絲毫放松對糧食安全的重視。“12連增”向國內外彰顯了我國農業的綜合生產能力和國家的基礎實力[9]。中國人在養活自己的同時，也在養活世界[10]。這主要表現在：一是實現了中國糧食供需基本平衡，主要糧食自給率一直保持在95%以上。二是中國成為國際社會的糧食援助國。從2006年起中國不再接受世界糧食計劃署提供的無償糧食援助，中國已經從糧食受援國成為一個重要的糧食援助國。三是中國的糧食安全指數處于“良好表現”狀態。

“手中有糧，心中不慌”。糧食安全問題關系國民經濟與社會發展的全局，解決好糧食安全問題也更需要全社會的共同努力。中國人的飯碗應該主要裝中國糧，也意味著中央和地方都必須始終把農業放在重要位置，充分發揮政府職能，不斷完善支農惠農的政策措施，繼續加大扶持力度，并確保18億畝（1.2億hm2）耕地紅線不可逾越。同時，更意味著國家實施的糧食儲備機制，必須有貨真量足的糧食儲備，庫存不再是虛假的數字游戲。

新中國成立以來，我國始終把農業放在國民經濟發展的首位，千方百計促進糧食生產，較好地解決了人民吃飯問題，也為世界糧食安全做出了巨大貢獻。當前我國糧食安全形勢總體良好，但必須清醒地看到，今后一段時期，一方面，隨著人口增加和經濟社會發展，糧食消費需求繼續剛性增長;另一方面，資源環境對糧食生產的約束增強，加上種糧比較效益低，調動農民生產積極性難度加大，促進糧食生產穩步發展，保障糧食供求平衡的壓力增大，我國糧食安全將面臨著嚴峻挑戰。為此，現階段我國已將提高糧食綜合生產能力作為保障國家糧食安全的根本和一項長期戰略任務來抓 [11]。改革開放40年來，我國成功解決了10多億人口的吃飯問題，糧食市場價格平穩運行，對穩定物價總水平、宏觀經濟行穩致遠發揮了重要的基礎性作用。目前出現了三個觀點：第一個觀點是糧食安全，是長期問題，不是短期問題，需要未雨綢繆，居安思危，更何況已有居危之端倪……。第二個觀點，糧食安全，是生產問題，不是流通問題。第三個觀點，糧食安全，不是糧食問題，而是食物問題。聽起來有點繞。糧食安全問題，本質上是飯碗問題，是確保人人吃飽飯、吃好飯的問題。因此，糧食是糧食安全的基礎，但絕不是全部。解決好糧食安全問題，要考慮所有的食物，包括谷物、瓜果蔬菜、肉禽蛋奶。所有這些農產品生產效率和生產水平的提高，都是非常重要的。當前我國糧食安全面臨怎樣的態勢？如何更好地確保國家糧食安全？

2.世界糧食安全的現狀

糧食在整個國民經濟中始終具有不可替代的基礎地位[12]。糧食安全涉及三個問題，一是糧食生產和供給問題，如果供給不足，糧食就不安全;二是糧食價格問題，如果供給充足，但人們消費不起，也不能實現糧食安全;三是糧食的衛生安全和營養健康問題，如果人們買到的糧食衛生不達標，不能滿足健康需要，也不能實現真正意義上的糧食安全。

1972年，由于連續兩年氣候異常造成的世界性糧食歉收，加上前蘇聯大量搶購谷物，出現了世界性糧食危機。FAO于1973年和1974年相繼召開了第一次和第二次糧食會議，以喚起世界，特別是第三世界注意糧食及農業生產問題。敦促各國政府和人民采取行動，增加糧食生產，更合理地進行糧食分配，與饑餓和營養不良作斗爭。但是，問題并沒有得到解決，世界糧食形勢更趨嚴重。關于“世界糧食日”的決議正是在這種背景下做出的。1979年，FAO第20屆大會決定從1981年起，把每年的10月16日（FAO創建紀念日）定為世界糧食日，旨在呼吁各國重視糧食生產，鼓勵發展中國家開展經濟和技術合作，促進發達國家向發展中國家轉讓技術，并增強公眾對于世界饑餓問題的了解等。2018年10月16日是第38個世界糧食日。該年世界糧食日的主題是：“行動造就未來——到2030年能夠實現零饑餓”。當前，全世界約有8.2億人口在挨餓，且大多數饑餓人口居住在農村地區。

民以食為天，食以糧為源，糧食是穩定一切的物質基礎，其作用不可低估[13]。從全球來講，糧食是人類賴以生存的重要物質基礎，是人類文明得以發屋的先決條件[14]。然而，由于全球人口數量不斷增長、全球可耕種土地面積的減少，人均耕地面積急劇減少的現象并不出現在所有地區，不同國家的耕地面積變化相差極大。其中，歐洲的面積為1016萬km2，比我國稍大，然而其可耕地面積卻驚人的達到了3億hm2。歐洲大部分地區森林覆蓋率極高，中歐、南歐耕地面積巨大，森林覆蓋也較好。我們知道，歐洲地形以平原為主，地勢低，有、部分山地，歐洲大部分國家是發達國家，農業現代化水平很高，對耕地的利用有很大一部分并非種植主要糧食作物，而是葡萄、蔬菜、花卉等高附加值作物，這也是其相對于我國的一個巨大優勢 [15]。

總體來看，1961年以來世界谷物產量的增長速度，高于人口增長速度。其中，以1985年為分水嶺，此前1961～1985年的25年，谷物年均增長2.58%，人口年均增長1.83%，谷物增長速度明顯要快于人口的增長速度，糧食供給總體持續改善。1985～2010年的25年間，谷物年均增長1.16%，人口年均增長1.46%，雖然人口增速放緩，但是谷物增長速度明顯低于人口增長速度，糧食總產雖然持續增加，但其增速下降， 明顯低于人口增長速度。從數量上看，目前全世界的糧食足以養活現有的65億人。過去幾十年間，國際社會為解決饑餓問題做出積極努力[16]。在1996年和2002年在羅馬舉行的兩次世界糧食首腦會議上，各國領導人均承諾要在2015年之前將世界貧困人口減少一半。聯合國制定的千年發展目標也指出，全球減貧行動要與確保環境的可持續發展同步進行。從全球的范圍來看，糧食生產的增長快于人口的增長。1950年，世界人口是25.20億，糧食總產量是6.89億t。2017年，世界人口達到了75億（比世界人口增長預測少了1億），人口同1950年相比增加了3.02倍;糧食總產量上升到26.12億t，增加了3.79倍。

FAO指出，目前全球仍有8.2億人缺乏足夠的糧食，約占全球總人口數的1/7。實現人人有飯吃，確保人們獲得健康生活所需要的足夠的優質食物，一直是FAO努力的核心目標。但事實上，每天有數萬人死于饑餓。現在世界上到底有多少人在吃不飽？自FAO創立以來，不定期地進行了五次“世界糧食調查”。從這些調查結論可以知道：饑餓不但沒有消除，反而在不斷擴大。聯合國人口活動基金80年代初的一份報告中估計，當時世界谷物產量可以養活60億人口。但就在同一時期，全球有4.5億人挨餓。當時全球只有45億人左右。1995年，世界人口增長到57億，挨餓人口增加到10億。發展中國家的糧食短缺問題尤為嚴重，約有1/5的人無法獲得足夠的糧食。在非洲撒哈拉以南地區糧食短缺呈繼續惡化趨勢，5歲以下營養不良的兒童達3270萬人。并且全球饑餓狀況最嚴重的16個國家中有15個位于這里。FAO發布報告稱，2006年世界谷物產量達到20.95億t的創紀錄水平，比2005年增長4.8%;低收入缺糧國家的谷物總產量雖然有所提高，但增產的主要是中國、印度，其他國家的糧食產量均有所減少，33個國家仍面臨糧食短缺的問題。2008年，一場席卷全球的糧食危機爆發開來，2008年度世界糧食庫存由2002年度的30%下降到14.7%，為30年來之最低;世界糧食儲備僅為4.05億t，只夠人類維持53天，而2007年初世界糧儲可供人類維持169天。2017年聯合國報告指出，全球食不果腹、營養不良的人口2016年有8.15億，占全球人口的11%，比2015年多出3800萬，但比1995年減少1.85億。饑餓人口猛增的原因首先是全球武裝沖突增多以及受地球變暖的影響[17]。2017年全球8.21億人口處于饑餓狀態，相當于每9人中就有1人在挨餓，饑餓人數在過去3年持續上升，已重回10年前的水平，同時還有數億人口面臨健康風險。FAO于2018年9月11日發表的《世界糧食安全和營養狀況》報告顯示，今年的情況并非特例，因為全球饑餓人口已經連續三年增長。

3.我國糧食安全的現狀

國外農業發展經濟學家也提出過農業經濟發展的“三階段論”，與農業經濟發展息息相關的糧食經濟，大體也可試劃分為“三個階段”。滿足生存需要的溫飽階段;滿足營養需要的小康階段。滿足發展需要的富裕階段（見表1）。全面、系統、客觀地分析全國糧食供給與需求總量關系、糧食供給與消費結構關系、糧食主產區的生產能力與糧食主銷區的消費能力關系、糧食收購價格與市場價格關系，糧食消費水平與發展趨勢，及兩種資源與兩個市場關系等等，可以得出這樣的結論：我國糧食進入了發展新階段。總體而言，全國居民恩格爾系數已降低到50%上下，食物結構已經發生了巨大轉變。我國糧食消費已度過了第一個階段，實現了全民溫飽化，正向一個新發展階段小康化過渡。

自古以來，人們就知道糧食是來之不易的，糧食永遠是我們不變的話題，“鋤禾日當午，汗滴禾下土。誰知盤中餐，粒粒皆辛苦。”每粒糧食都飽含著父輩辛勤的汗水[18] 。我國有13.9億人口，本來人均耕地很少，且人口在增加，耕地在減少。為了確保國家糧食安全和食物安全，充分發揮各地區的比較優勢，中國主要糧食作物產區分布：小麥、水稻、玉米、大豆、谷子……圖2為我國主要農作物種植分布示意圖。中國糧食作物種類較多、歷史久、分布廣、地域差異大、生產水平不平衡而發展潛力大。中國栽培較普遍的糧食作物共有20余種，其中有些還有春播、夏播、秋種與冬種之分，而每種作物又有不同的品種，世界各種主要糧食作物幾乎都能在中國見到。中國是世界重要產糧國之一，2018年糧食產量約占世界糧食產量的23.5%，稻谷、甘薯產量均占世界第1位，小麥和玉米、谷子居第2位，大豆和高粱居第3位。

自1981年第一個世界糧食日以來，我國政府極為重視，國家糧食和物資儲備局、農業農村部、水利部、教育部、科技部、全國婦聯等部門都積極為此項活動做出貢獻。現在，每年的10月16日，都成為喚起人們重視糧食和農業的日子。我國是一個農業和人口大國，我國政府歷來十分重視糧食問題，始終把發展糧食和農業生產，解決人民的溫飽問題放在最重要的位置。

安全庫存系數應計算確立最高系數與最低系數。當系數降到最低時，綜合市場因素，可適時考慮調高產品價格;當系數升至最高時，應當機立斷采取降價或優惠促銷，否則將造成一系列的負面影響。當庫存系數越來越大，所形成的影響將更大。如果造成流動資金鏈斷裂，對企業將形成極大的損害。國際社會習慣以糧食儲備數量的多少來衡量世界糧食安全的程度，把FAO的世界糧食庫存結轉量占下年度糧食消費量的百分率，作為“世界糧食安全系數”，以17%～18%為安全臨界點，意即庫存糧食可供兩個多月消費的需要，以便與下一年度的生產供應相銜接（其中6%為緩沖庫存，11%～12%為周轉庫存）。而目前世界糧食儲備接近不安全邊緣。世界糧食庫存下降的信息，加劇了人們對世界糧食危機的擔憂。

1949年以來，我國糧食庫存安全系數呈現逐年上升趨勢：50～80年代年均近15%，80年代年均20.2%，90年代年均34.8%。而1996～2000年世界糧食庫存安全系數平均為16.5%。改革開放40年來特別是近20年來，我國不僅了百姓吃飽飯的問題，而且正從“吃飽”向“吃好”轉變（見圖3）。糧食購銷體制從高度集中的計劃經濟向市場經濟轉變，糧食市場全面放開，宏觀調控能力不斷增強，倉儲物流能力大幅提升，加工產業不斷壯大，信息化水平穩步提高，流通監管水平和治理能力邁上新臺階。我國的糧食供給基本上結束了短缺狀態，在保障糧食安全方面取得了巨大的進步（見圖4）。

有關資料顯示，我國糧食安全整體水平僅次于加拿大、法國、美國與澳大利亞4個國家，高于世界平均水平。建國60多年以來，我國糧食庫存安全系數呈現逐年上升趨勢：20世紀50～80年代年均15%;80～90年代年均20.2%～34.8%;90年代～21紀前19年年均40%[19]。改革開放40多年中國的糧食供給基本上結束了短缺狀態，作為人口最多的國家，中國的糧食安全問題尤為重要[20]。自1949年以來，我國糧食生產先后登上了3000億斤、4000億斤、5000億斤、6000億斤、7000億斤、8000億斤、9000億斤、10000億斤、12000億斤九個臺階。特別是改革開放以來，我們一靠政策、二靠科技、三靠投入，成功地解決了13.9億人的溫飽問題，實現了農產品供求總量基本平衡、豐年有余的歷史性跨越，取得了用世界上不足10%的耕地養活世界上22%的人口的輝煌成就。數據顯示，1978年我國糧食總產量為3億t，1996年首次突破5億t，2012年以來連續多年穩定在6億t以上;2017年我國人均糧食占有量達到445kg，超過世界平均水平;水稻、小麥、玉米三大谷物自給率保持在98%以上。盡管我國的糧食安全現狀有所保證，但長遠來看仍面臨著糧食生產資源不斷減少、糧食供應存在結構性短缺、貧困人口數量仍然巨大等嚴峻挑戰。

4.新中國成立以來國家糧食安全方面取得的偉大成就

“民以食為天”。 糧食安全的強國之根、固國之本的戰略地位變得不可動搖。糧食產業是支撐我國經濟的基礎性產業，經濟不斷發展，其所支撐的產業規模將逐漸增大，糧食安全勢必面臨更大的挑戰和壓力。舊中國由于長時間的受到戰爭的創傷，以致饑餓和貧窮籠罩了神州大地。早在新中國成立前夕，西方的政治家就曾經預言，沒有一個中國政府能解決幾億人口的吃飯問題。1949年7月，當時的美國國務卿艾奇遜，曾有過一個“預言”，他說，“人民的吃飯問題是每個中國政府必然碰到的第一個問題[21]。曾經，面對國際社會對于“誰來養活中國人”的質疑，1996年中國政府發布《中國的糧食安全問題》白皮書，向世界作出了中國能夠依靠自己的力量解決糧食供給問題的莊嚴承諾。

自1949年以來，我國糧食生產不斷發展，產量不斷提高（ 見圖5）。新中國成立后，黨和政府領導農民恢復和發展農業生產，采取一系列政策和措施，大幅增加糧食生產，提高糧食產量。但糧食短缺問題仍難解決，為保證口糧供給，實行糧食統購統銷政策。20世紀60年代初期，黨中央提出“農業是國民經濟基礎，糧食是基礎的基礎”的重大理論，為農業和糧食生產快速發展奠定理論和政策基礎，是糧食安全重要性的體現。

據統計，1949中國糧食產量1.13億t，2017年糧食產量創歷史紀錄達6.18億t，是1949的5.47倍（見表2）。主要農產品實現了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。我國糧食生產獲得極大發展。中國糧食總產、單產以及人均產量循著“增長—波動—增長”的軌跡向前發展，而糧食播種面積卻表現出波動下降的趨勢;就生產比重而言，稻谷是波動中下降的，但它在糧食作物中的比例仍然是最高的;玉米和小麥生產比重是波動上升的;糧食生產重心向東北偏移了148km;各年代糧食產量不僅存在著顯著的空間相關性，而且相近省域的空間集聚程度增加，集聚效應也越來越明顯，對于未來糧食區域發展格局將有較大影響。特別是改革開放以來40多年來的努力，黨和政府高度重視糧食安全，從經營體制改革到改革開放、從生產發展到流通保障、從科技進步到政策調控與扶持等各個方面采取了一系列的措施，使我國在漫長的囯家經濟建設歷程中，糧食安全始終沒有成為經濟增長的障礙和瓶頸[22]，在1998年的亞洲金融風波和2008年的世界經濟危機背景下，中國依然能夠獨善其身，泰然處之，糧食供給安全，社會和諧穩定，取得了糧食安全供求平衡的大好局勢[23]。黨的十六屆三中全會強調要實行最嚴格的耕地保護制度，保護國家糧食安全。要求各級政府部門采取一系列措施，保證糧食供應和市場穩定，保護糧食生產能力，確保國家糧食安全。

近年來，在工業化和城鎮化進程加快、耕地面積逐年減少、居民消費水平日益提高的情況下，實現了糧食產量的穩定增長，保證了居民食物消費和經濟社會發展對糧食的基本需求。成功解決了約14億人口的吃飯問題，為全面建成小康社會、保障國家現代化作出巨大貢獻。從歷史看，我國糧食增產大體可分為3個階段：第一個階段是新中國成立之初到農村改革。第二個階段是農村改革到上世紀末。第三個階段是上世紀末到現在。我國糧食生產巨大成就來之不易，經驗彌足珍貴。總體來看，促進我國糧食增產的主要因素有以下3個方面：一是農業科技進步。二是農村經營體制改革。三是支農投入力度很大。

在黨中央、國務院一系列支農惠農政策支持下，糧食生產實現連年豐收，國內糧食供求形勢明顯改善，保證了居民食物消費和經濟發展對糧食的基本需求。1978年開始，不僅僅是我國改革開放拉開了序幕，經濟社會發展開始進入快車道，國農業和糧食生產又取得了長足發展，糧食產量也進入了快速發展時期。1978～2018年我國的糧食產量已經實現了跨越式的上漲，取得了矚目的成就！不僅已經徹底的解決了困擾中國幾千年的“如何吃飽飯”的難題，還圓滿完成了如何讓中國人都能夠吃得更好這一挑戰（見圖6）。在此期間，黨和政府作了大量的工作。出臺了一系列政策。在1978～1984年期間大幅度的調整了統購派購制度，大幅度提高了農產品收購價格，恢復了議價糧收購，縮小了統購派購的范圍，開放了城鄉糧食集貿市場。1985年，取消糧食統購，改為合同定購，定購以外的糧食可以自由上市1990年，為了解決主產區農民賣糧難問題，國務院決定建立國家專項糧食儲備制度。1992年，中央和地方政府加大了對農業的宏觀調控力度，實施了系列糧食扶持與保護措施，增加了對農業的投入，建立了糧食專儲制度，執行了糧食保護價，實行了“米袋子”省長負責制，使糧食產量1996年突破5億t大關，從1993～1996年的4年間，糧食總產量增長了10.5%。1998年，針對當時糧食豐收、保護價上漲的情況，實行“敞開收購、順價銷售、收購資金封閉運行”3項政策，并加快國有糧食購銷企業改革。在1996～2011年期間，谷物產量年平均增長率為1.52%，肉類為3.55%，蔬菜和水果為7.27% （ 見表3） 。2004～2013年，全面放開糧食購銷市場，實行“四補貼一支持”的糧食支持保護政策。2014年至今，相繼取消大豆、玉米臨儲政策，逐步下調稻谷、小麥最低收購價。

根據計算結果，2011年中國糧食安全指數為0.924（理想目標值為1），糧食安全已經達到了較高水平。2013年全國糧食總產量6.02億t（12038.7億斤），比2012年增加1235.6萬t，增長2.1%。糧食實現“10連增”。2014年全國糧食總產量6.07億t（12142億斤），比2013年增加516萬t（103.2億斤），增長0.9%。增長0.9%。我國糧食總產量實現“11連增”。2015年我國糧食繼續保持增長態勢，但增幅繼續收窄，糧食總產量6.21億t，比 2014 年增加 1440.8萬t （ 288.2 億斤），增長 2.4% 。我國糧食總產量實現“12連增”。2016年糧食產量61624萬t，比上年減少520萬t，減產0.8%。其中，夏糧產量13920萬t，減產1.2%;早稻產量3278萬t，減產2.7%;秋糧產量44426萬t，減產0.6%。2017年，全國糧食播種面積112220千hm2（168329萬畝），比2016年減少815千hm2（1222萬畝），下降0.7%。其中谷物播種面積92930千hm2（139395萬畝），比2016年減少1464千hm2（2196萬畝），下降1.6%。全國糧食總產量61791萬t（12358億斤），比2016年增加166萬t（33億斤），增長0.3%。其中谷物產量56455萬t（11291億斤），比2016年減少83萬t（17億斤），減少0.1%。糧食生產再獲豐收，屬歷史上第二高產年。國家公布2017年全國糧食產量，讓我們來看看哪些省市的糧食產量更高，在養活全國人民（見圖7、表4）。全世界糧食總產量為25.62億t，世界總人口約75.0億人。則世界人均糧食擁有量為341.6kg。2017年全國人均糧食占有量達到444kg，超過世界平均水平;水稻、小麥、玉米三大谷物自給率保持在98%以上。

對于國外一些專業人士對中國糧食問題提出的疑問，在此我們有絕對的把握說中國未來的糧食生產量絕對能滿足國民的需求，并且中國未來的糧食經濟將會更好的發展。在改革開放這40年間，我國的糧食產量整整提高了一倍有余。隨著改革的深化和開放的擴大，我國糧食生產、儲備、流通能力全面增強，糧食安全保障水平持續提高。40年來，中國農業農村發展取得了歷史性成就，提前完成聯合國千年發展目標有關糧食安全和減貧目標，為世界反饑餓事業作出了中國貢獻。特別是黨的十八大以來，我國提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。我國糧食產能穩定、庫存充裕、供給充足、市場平穩，糧食安全形勢穩中向好、糧食安全保障能力顯著提高。近10多年來，我國糧食自給率基本保持在95%以上。可見中國人均糧食已達世界平均水平的1.3倍以上！中國的糧食安全，已贏得很有富余度的較充分保障。

伴隨著當今世界經濟一體化趨勢日益加深，世界各大主要國家以及經濟組織之間的經濟相互制約程度不斷提升，各種不確定性因素對國家經濟安全的沖擊日益增多，尤其是對國際糧食貿易的沖擊。這都對整個中國糧食安全產生巨大影響。一個國家是否有足夠的糧食儲備，是否具備應對糧食安全帶來的一系列問題的相關策略這都是一個國家經濟是否可以安全運行的重要基礎，在經濟全球化背景下，糧食安全問題面臨著諸多不確定性因素的挑戰。今日中國正快馬揚鞭奔向全面小康社會，人民生活在芝麻開花節節高的喜悅之中。但是，我們仍然不能忽視“三農”問題、特別是糧食安全問題。隨著形勢的不斷變化，影響當代中國糧食安全的一些新情況和新問題引起了社會的廣泛關注。盡管成績顯著，饑餓在全世界及中國仍然普遍存在。現在全世界仍然有近8億人口吃不飽，每天攝入的熱量嚴重不足，而中國現在約有1.5億人吃不飽，也就是說將近11%的人口仍然處于饑餓狀態。中國的饑餓人口在全世界排第二位，第一位是印度（見圖8）。

5國家糧食安全存在的突出問題

“12連增”不僅為中國的糧食安全奠定了堅實基礎，為應對金融危機、保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為管理通脹預期創造了有利條件，也為解決世界糧食危機、緩解貧困和饑餓做出了重要貢獻，受到國際社會的廣泛贊譽。同時我國糧食安全形勢不容樂觀，由于受到國內農業生產環境因素，農業生產成本，國際市場環境等因素的影響，我國糧食生產還存在一些不安全的因素，未來我國糧食生產將面臨更大的挑戰。主要表現在：糧食生產資源約束增強，糧食供求平衡壓力增大;我國耕地和糧食耕種面積逐年減少，耕地質量不斷下降;糧食食生產比較效益低，農民種糧的積極性不高;農業生產基礎設施薄弱，經營方式落后，糧食生產力水平較低。突出問題如下：

5.1資源環境壓力

第一大突出問題是付出了極高的資源環境代價。據了解，至2050年，全球人口將達90億，屆時全球糧食需求將翻一番。然而，自上世紀90年代開始，全球糧食增產速率已經明顯變緩，且增產的資源環境代價也越來越高。全球農業正面臨保障糧食安全和減少環境代價的雙重挑戰。我國由于沉重的人口壓力，對自然資源的不合理利用，生態環境整體惡化的趨勢沒有得到根本改善。水土流失、土地退化、荒漠化、水體和大氣污染、森林和草地生態功能退化等，已成為制約生態農業發展的主要障礙[23]。

目前中國糧食產量的增加，走的基本還是依靠要素投入的老路，水資源過度開發，我國的水資源量約占世界水資源量的7%，干旱區和半干旱區占國土面積的一半以上，而且我們的水資源分布是不均勻的，81%的水資源分布在僅占耕地面積36%的長江以南地區，也就是說，地多的地方水少、水多的地方地少。

農業源污染物排放對水環境的影響較大，其化學需氧量排放量為1324.09萬t，占化學需氧量排放總量的43.7%。三廢污染是導致農業生態環境惡化的重要原因，也是農業糧食減產的重要原因。據統計，我國利用污水灌溉的面積為361.84萬hm2，占全國總灌溉面積的7.3%。中國大約1/5的農地已被污染，大約有2億畝耕地在利用上存在食品安全、生態安全等問題，其中有5000多萬畝受到重金屬等的中重度污染。中國土壤超標率為16.1%，以鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳等重金屬為代表的無機污染物超標最為嚴重，其中鎘的超標率達7.0%。這些在土壤中積累的重金屬最終又被農作物吸收，糧食果蔬帶著重金屬的殘留進入日常人家的餐桌。顯然，食品質量安全在農業生產的源頭上已經被環境危機拖下水。

我國每公頃土地使用的化肥是世界平均的4倍以上，造成土壤和水體的污染在不斷加劇。從1970～2010年，中國的化肥使用量增長了25倍。化肥和農藥過量使用，帶來的環境成本和經濟代價越來越突出。我國糧食產量占世界的16%，化肥用量占31%，每公頃用量是世界平均用量的4倍，過量的化肥很快被水沖到地下，影響土壤的營養平衡。對全國主產區進行主要糧食作物水稻、小麥和玉米的1 333個田間試驗中，發現水稻、小麥和玉米的氮肥農學效率分別為 10.4 kg/kg、8.0 kg/kg和 9.8 kg/kg，氮肥利用率分別為 28.3%、28.2%和 26.1%，遠低于國際水平，與20世紀 80年代相比呈下降趨勢 [23]。

現在每年使用的農藥約180萬t左右，但真正能夠作用于作物發揮作用的比重不到30%，有70%在噴灑過程中都噴到了地上或者飛到了空中，帶來的污染也很嚴重，多種農藥造成了土壤污染，甚至使病蟲害的免疫能力增強。不斷加劇的農藥使用，對于環境、農地糧食和食品殘留帶來非常嚴重的問題。

中國塑料薄膜的需求量每年將以9%以上的速度增長。每年使用的塑料薄膜大概在240多萬t，但是每年能夠回收的不到140萬t，那就意味著每年有100萬t以上的塑料薄膜遺留在土地里頭，成為污染源。但隨著用量的不斷增大，農用塑料殘膜清理回收十分困難，土壤中塑料農用地膜的殘留量逐年增加，給農業生態環境和人體健康帶來了嚴重的負面效應，對農業可持續發展構成威脅。環保部門早已承認，中國土壤污染的總體形勢相當嚴峻。據估算，全國每年受重金屬污染的糧食達1200萬t，造成的直接經濟損失超過200億元。土壤污染造成有害物質在農作物中積累，并通過食物鏈進入人體，引發各種疾病，最終危害人體健康。

中國工程院關于全國土壤環境保護與污染防治戰略咨詢項目研究報告顯示，我國土壤質量在不斷下降，我國農業生產中土壤的貢獻率大約在50%至60%，比40年前下降10%，比西方國家至少要低10至20個百分點。

5.2耕地壓力

第二大突出問題是我國糧食產量連年增長背后付出的耕地壓力太大。當前，中國的人均農業資源遠遠低于世界平均值。處在工業化、城鎮化、農業現代化深入推進的背景下，糧食安全日益成為一個動態變化的命題[24]。未來，農業資源緊張的矛盾將更加嚴峻，可用于農業的耕地、水資源還會減少，隨著人口增長和生活水平提高，糧食消費還會不斷增加，中國糧食生產和供給將始終面臨需求總量增加和資源不足的雙重壓力，面臨糧食消費升級和品種結構性矛盾突出的雙重挑戰。與此同時，極端自然災害的頻繁發生、政策激勵的邊際效應相應減弱、農業比較優勢持續下降，都將給中國糧食安全帶來多重制約。

從長期看，我國糧食產量增長將存在四個方面的耕地壓力。一是城市擴建、新城鎮建設和交通發展等的直接占用。二是不斷提高的生活水平和不斷增加的城鎮居民，對蔬菜水果花卉等經濟作物日益增加的需求，與種糧爭地。三是耕地有效耕層日漸變薄， 土地質量嚴重降低。四是隨著人口增長，經濟社會發展以及工業化、城鎮化的逐步推進，耕地占用的壓力仍將繼續存在并有可能進一步加劇，耕地減少的趨勢難以避免。造林面積擴大，退耕加大，耕地面積縮小（見圖9）。

糧食單產是指的是糧食單位產出量，即在糧食作物實際占用的耕地面積上，平均每hm2耕地全年所生產的糧食數量。從糧食單產水平看，我國玉米、水稻、大豆、小麥2012年四大作物的平均單產分別為397kg、450 kg、126 kg、333 kg，只相當于美國等農業發達國家的70%左右（見圖10）。

5.3糧食質量安全壓力

第三大突出問題是食品質量安全隱患仍然較多。人體健康日益受到集約化食物生產的影響。糧食安全受到不規則的食物生產，動物傳播疾病、牛奶和水稻污染等因素的影響。鎘在常溫下為銀白色或略帶藍色光澤的軟質金屬。自20世紀初以來，鎘的產量及用途不斷增加，全世界每年向環境中釋放的鎘達3萬t，其中82%～94%會進入土壤中。中國地質大學2008年研究顯示，綿竹、什邡等地居民大米、小麥鎘攝入量超標2倍至10倍。

由于中國環境保護的滯后，《2014年聯合國環境報告》中，中國的環境績效指數在178個國家中排名第118位。據有關數據統計，20%的耕地受到污染，這其中83%來自無機物質的污染，如鉻、鎳和砷等。無機物質的污染一方面是因為工業活動的污染，另一方面與農業生產方式有關系。

糧食質量安全形勢相當嚴峻。由于片面追求糧食數量增長，依靠要素過度投入和資源過度開發利用換取糧食數量安全，化肥、農藥使用過度，甚至使用有毒、高毒農藥，使得土壤水體中農藥殘留和重金屬含量超標，有的甚至成為毒地、毒水，再加上工業污染排放控制不當造成土壤水體污染、重金屬超標等，直接危及糧食質量安全[25]。

中國的食品安全問題頻出，一方面，似乎黑心廠家喪盡天良，道德的血液都流進了臭水溝;另一方面，相關新聞鋪天蓋地，卻絲毫沒有解決的跡象。食品安全犯罪具有發案率高、涉及面廣、形式多樣、隱蔽性強、組織嚴密、主體復雜等特點。

食品安全犯罪危害嚴重，不僅危害人們的生命健康，制約小康社會建設，影響經濟健康發展，而且破壞社會和諧穩定，損害黨和政府形象，引發社會信任危機。食品質量問題隱蔽性強，生產者、經營者與消費者、監管者信息不對稱，政府實施有效監管的難度較大，進口食品質量也不能讓人放心。

2018年《福建省食品安全信息追溯管理辦法》正式實施。在十一個追溯食品大類別中，糧食及其制品位居首位。實際上，廈門市糧食局從2017年開始，就推出一系列舉措，保障糧食數量與質量“雙安全”，增強百姓獲得感、幸福感、安全感。

5.4糧食市場壓力

第四大突出問題是中國國內糧食市場受國際市場的影響日益加深。糧食市場面臨國內與國際競爭的雙重壓力。近年來，國家不斷提高稻谷、小麥最低收購價和玉米的臨時收儲價格，有力地促進了糧食增產和農民增收，但隨著內部條件的變化，糧食價格支持政策也面臨新的挑戰。當前糧食市場最突出的問題是中國國內糧食價格變化趨勢與國際市場嚴重背離，國內外糧食價格倒掛的問題日益突出。

2013年以來，大宗農產品在中國國內市場的價格，可以說普遍高于進口價格，很多用糧企業轉向更便宜的替代品，中國國內高價糧食產品托收，導致糧食產量、庫存量、進口量三量齊增。這種三量齊增的狀況，恐怕在世界二百多個國家和地區是很少出現的。

庫存擠壓嚴重，財政負擔沉重，如何完善農產品價格形成機制，完善糧食收儲制度，統籌國際國內兩個市場和兩種資源，是中國農業政策調整的重大課題。中國的農民不僅補貼城里人，還在補貼全世界，一旦有些人呼吁說要提高糧價給農民實際的好處，立刻有人站出來反對說：即使提高糧價，農民也不會得到什么好處的，所以還不如不提高。

受資源稟賦和生產水平限制，我國國內糧食生產成本不斷增長，大大高于糧食出口國家，糧食產品國際競爭能力較弱。從2010年起，我國糧食價格已全面高于國際市場離岸價格，大豆、棉花等產品價格已高于進口產品的到岸價格。由于國際市場糧食價格低，再加上國內農業資源要素使用繃緊，特別是水土資源使用已經接近極限，我國不斷增加糧食進口來滿足國內糧食消費需求。

5.5糧食生產、流通和消費關系壓力

第五大突出問題是生產、流通和消費關系。糧食安全可以從政治安全、經濟安全、軍事安全、社會穩定等各個方面影響國家安全，需要從國家戰略層面來審視。糧食安全依托于生產環節及收購、儲存、運輸、加工、轉化、批發、零售等流通環節構成的糧食產業。

糧食生產對于糧食安全是骨髓造血，產量不足可導致“貧血”，質量不好可導致“白血病”。糧食生產具有豐歉交替的波動性，波幅和波長受土地和水資源、氣候、種糧積極性等影響，應通過儲備“蓄水池”進行調節和平衡。如認識不到這點，往往不能容忍波谷的階段性減產而過度生產，或在連續豐收的波峰上急于壓價減產卸“包袱”。

流通對于糧食安全是血液循環，流通不暢則可能導致“腦血栓”、“心臟病”。當前保障糧食安全難度主要在于，一方面，土地后備資源開發接近極限，另一方面，糧食流通倉儲設施不足，物流通道不暢，運輸方式落后，應急供應網絡不健全。糧食收購環節。一是無證收購。二是在糧食供求失衡時，為搶糧源，不顧糧質，盲目提高收購價格。糧食批發、加工環節。糧食流通形式多樣，既有購銷一體化經營，也有收購、加工、批發聯合一起的企業，難于將這些企業的糧食批發、加工分開。糧食零售環節。一部分人不講誠信，追求牟利，短斤少兩;對質量安全標準把握不嚴，甚至摻雜使假，侵犯消費者利益，又危害消費者健康。

糧食流通監管角色缺位。由于糧食行政管理部門長期以來按照政府計劃經濟模式行政職能管理糧市，轉向市場經濟后，如何監管好市場化形勢下的糧食流通是一個新的課題，角色上缺位。糧食流通監管手段缺位。糧食流通體制改革后，實行的是市場經濟體制下的糧食流通，在新情況面前，糧食流通監管的指導思想、監管形式、方法措施跟不上市場經濟發展的節奏。

現階段，全國每年凈增人口700 多萬，城市人口每年大約增加 1000 多萬，按人均 400 公斤消費量計算，每年增加的糧食需求約在 60 億斤左右。肉蛋奶及蔬菜消費量的增加，能夠替代主糧的消費。中國人近年來肉蛋奶及蔬菜的消費量日漸增加，主糧消費理應減少，但是統計局給出的數據顯示，主糧生產一直是在增加的，那為什么還要大量進口主糧呢？可能性只有一個：中國國內沒有生產那么多的水稻和小麥。消費存在供給足、成本低，消費者就容易有浪費的沖動。拋灑遺留、保管不善、餐桌廚房浪費等是顯性浪費。

6. 緩解我國糧食安全危機的主要對策

民以食為天，食以安為先。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國糧食生產連獲豐收，安全形勢持續向好。但作為14億多人口的大國，糧食安全什么時候都不能輕言過關;保證中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。從糧食生產看，在產量保持較高水平的同時，結構性矛盾凸顯，品種間供過于求和供給不足并存。從糧食消費看，人民群眾的需求正在從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”“吃得放心”“吃得便利”躍升，但綠色優質糧油供給不足，流通效率偏低，服務水平不高。同時，種植結構的調整，輪作休耕的實施，不合理庫存消化的加快，價格形成機制的完善，都將給糧食供需和市場形勢帶來新變化，對在更高層次上實現糧食供需動態平衡提出了新要求。隨著我國經濟的快速發展和二胎生育的提倡，我國糧食供應的需求也在逐年遞增。在目前我國經濟、政治、軍事等綜合實力不斷上升的背景下，應該改變國家糧食安全完全靠自給率來解決的戰略，轉為糧食控制力的戰略來保證我國的糧食供給，在可控的范圍內盡量減少中國土地資源的快速消耗。通過我國“一帶一路”戰略建立我國糧食安全和農業健康持續發展長效機制，建立中國糧食多元化的供給路徑保障機制。未來我們必須要圍繞著盡快構建新形勢下國家糧食安全戰略體系，做好任務落實、長遠規劃等工作，確保國家糧食安全保障水平進一步提高，為經濟社會發展奠定堅實基礎[26]。中國每年新增幾百萬人口，糧食供應壓力越來越大……我們的基本方針是立足國內資源，實現糧食基本自給。研究中國的糧食安全問題，不能就糧食談糧食問題，必須從更深的層次上找出其根源，以采取治本之策。

6.1.落實有關糧食支持保護政策，提高我國糧食安全的穩定性及抗風險能力

保障國家糧食安全前提條件是保證糧食播種面積不低于16.5億畝（保證糧食播種面積）、持續提高主要糧食單產（攻單產）和合理控制人口增長、科學引導消費。在保障12億畝糧食用地、16.5億畝糧食播種面積的基礎上，通過自主創新培育突破性新品種及其研制綜合配套技術，持續提高單位產出，是確保中國糧食安全的第一選擇，也是長期的戰略選擇和根本出路，應該從以下入手。為此：

一是要把思想認識統一到中央的決策和部署上，解決好“三農”問題，加大政策支持力度，調動和保護農民種糧積極性。作為14億人口的大國，從中長期看我國糧食供求總體處于緊平衡態勢，任何時候都不能輕言過關，保障國家糧食安全是一個永恒的課題。進入新時代，必須認真落實總體國家安全觀和新糧食安全觀，始終繃緊保障國家糧食安全這根弦，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，著力推動“科技興糧”和“人才興糧”。

二是大力發展糧食產業經濟，加快從增產導向轉向提質導向，推動我國由糧食生產大國向糧食產業強國邁進。十九大報告指出：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。堅決實行最嚴格的耕地保護制度。關鍵是切實落實《農村土地承包法》，把土地的權利真正交給農民，通過農民的權利限制對土地的過度征占。

三是必須保護好農民種糧積極性。誰來種糧？怎么種糧？核心是要讓糧食生產有利可圖。中國已經建立起來的糧食直補、農業生產資料綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼等政策措施效果明顯，需要堅持。必須加快轉變農業發展方式，構建新型農業經營體系，更加注重生產優質安全農產品。這就需要培育出一批專業大戶、家庭農場、合作社和涉農企業等新型主體。

四是惠農政策的到位與落實。加大宣傳力度，讓農民充分了解惠農政策，維護自己的合法利益;不折不扣地將惠農政策落到實處，讓農民真正感受到種糧的實惠;加大督查力度，對于政策落實不力的單位或個人可給予嚴厲的查處。

五是盡快形成長期穩定增長的轉移支付機制，使糧食主產地的財政收入達到全國平均水平，提高地方政府抓糧積極性。要給農業插上科技的翅膀，按照增產增效并重、良種良法配套、農機農藝結合、生產生態協調的原則，促進農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化、安全環保法治化，加快構建適應高產、優質、高效、生態、安全農業發展要求的技術體系。

六是做好糧食儲備是確保國家糧食安全的核心環節，也是國家糧食安全的重大戰略。縱觀世界各國，無論貧窮，還是富有，無論過去，還是現在[27]。儲備糧食早已不算什么新鮮事，但這也恰恰說明糧食儲備的重要性。守住“種糧賣得出、吃糧買得到”糧食流通工作底線，保持糧食供求基本平衡和價格基本穩定，促進糧食增產農民增收和糧食流通現代化，確保國家糧食安全為目標的社會活動[28]。

七是大力發展種糧方面的農村產業化組織。家庭農場、農業專業合作組織、龍頭企業等農村產業化組織，都要向種糧方面集中，推進種糧產業的發展。推動農業產業化經營，鼓勵發展農產品加工，完善利益聯動機制，讓農民更多獲利。在流通領域，要結合“萬村千鄉工程”，加快建立完善農資流通體系，著力減少流通環節，實行差率管理。

6.2. 通過金融渠道籌集糧食安全資金，穩定發展糧食生產

自古以來，國以民為本，民以食為天，食以糧為源[29]。糧食安全問題歷來處于治國安邦之首，具有戰略性主導地位，是經濟得以快速發展、社會得以保持穩定的根本因素。農業投入是農業穩定發展的關鍵，農業投入的增減變化，直接關系到農業的穩定發展[30]。多層次、多渠道增加對農業的投入，是穩定農業、發展農業的關鍵所在，也是建立農業投入機制的根本立足點。

一是多渠道增加農業投入，加強農業基礎設施建設。穩定黨和政府在農村的基本政策，深化農村改革，不斷推進農業科技進步，積極發展糧食產業化經營，形成生產、加工、銷售有機結合和相互促進的機制，推動糧食向商品化、專業化、現代化轉變。充分利用資源，健全和規范國家糧食儲備體系， 提高糧食質量安全水平，保護和改善農業生態環境。各級地方政府一定要把中央、國務院確定的增加糧食投入的政策落到實處。各項新增支農資金，在年初安排預算時，要逐級加以落實。結合實際，進一步加大對農業基礎設施建設的投資，以改善農業基礎設施現狀，促進糧食的發展。政府必須加大對農業的投入力度，積極發揮國家資金投入對社會資金的帶動作用，將增加農民收入和糧食生產緊密結合。同時，要適當增加對農業科技、農村教育和基礎設施建設的投入。探索土地融資租賃、大型機械設備融資租賃等模式，既解決融資問題，又可盤活資產。

二是多舉措控制農資價格上漲， 努力消除農資價格上漲造成的不利影響。加強對農資價格監測和調控。政府相關部門應做好農資價格的監測，制定農資產品的最高限價，保證糧食生產成本不增加。密切關注農資市場的價格動態，及時了解農資的供給和需求情況，加強農資價格監管，整頓和規范農村市場秩序，嚴厲打擊流通環節的囤積居奇與坑農害農行為行為。同時，要落實對農資生產企業在稅收、運輸等方面的政策優惠，確保供給。給予農資生產企業以政策支持，包括原材料供應保障、生產補貼、技術支持等。積極推廣科學使用農資技術。在化肥施用上，要以測土配方施肥為契機，指導農民合理用肥，盡可能地減少用量，提高化肥的使用效率;在農藥施用上，要嚴格按照用藥程序，掌握用藥時機，避免浪費;在農機使用上，鼓勵專業戶提供專業化服務等。適當增加農資綜合補貼力度，保障各項“直補”政策到位。針對當前農業生產資料價格的上漲情況，進一步加大對農民的直補力度。

三是是加大對農戶的補貼力度，確保種糧積極性。使其收入不低于種植經濟作物等的收入水平，進而達到不低于外出務工收入水平，最終達到社會平均收入水平。陳錫文主任提到，由于國家對WTO的承諾，農業補貼不能超過8.5%，有錢也補不出來，現在只能補1000多個億，但把價格提上去就不存在補貼的問題了。怎么樣來反思這個問題，不能讓種糧的農民吃虧，不能因為受到某些限制，該拿出來補助的不補助，這是個值得研究的問題。

四是著力推進品牌建設，支持和引導糧食加工企業進一步提升品牌經營水平。財政應該安排資金對積極完成高檔優質稻（麥、豆）訂單生產的企業和獲得“三品”（無公害農產品、綠色食品、有機食品）認證的企業實行以獎代補，鼓勵和扶持高檔優質稻（麥、豆）加工龍頭企業的發展。通過各級財政投入，有力地提高糧食生產后勁。認真落實中共中央國務院《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》，加大對優質糧食產業工程項目的支持力度，使更多的產糧大省成為國家優質專用糧生產基地，為保證國家糧食安全做出新的貢獻。

五是通過增強農業信貸投入，盡快建立農業風險分散機制。由于農業信貸的投入，資金充足，糧食生產實現機械化操作，對于促進農業經濟發展具有重要意義。而隨著農業信貸的投入，人們可以有充足的資金用于自身素質提高，對于抵抗糧食生產風險、培育良種、增強農作物產量具有重要意義。第一，構建發達的政策性金融體系。第二，構建靈活而多樣化的信貸制度。無論是解決農業金融信貸支持，還是農業保險的長效發展，均需建立多層次、廣覆蓋、可持續、政府與市場共同參與的農業風險分散機制，促進保險公司農業巨災保險良性發展。這種風險分散機制應該是分層次的：第一層，政策性保險和商業保險經營原保險;第二層，由國家經營再保險和巨災風險基金;第三層，巨災風險證券化。前兩個層次是傳統風險分散方式，首先農民通過購買保險將風險轉移給原保險人，為避免風險累積，原保險人在承保后通過共保、分保將風險進一步分散，但風險依舊留存于保險業自行消化;而后一層則是現代風險分散方式。

六是要切實加強資金管理，提高資金使用效益。新增加的各項用于糧食的資金，要納入各級財政預算管理，列收列支，全面反映。各級財政部門要充分發揮職能作用，統籌安排、統一管理資金;盡量制定科學而又嚴格的資金管理制度;堅持按項目投放用于糧食、專款專用，不得挪用。要切實加強各項支農資金使用情況的監督檢查，努力提高資金使用效果。

6.3.強化農業科技創新，提升科技裝備水平

馬克思、恩格斯在一百多年前考察了科學技術在工業革命過程中的重大作用，得出了科學是“一種在歷史上起推動作用的革命力量”的著名論斷。鄧小平同志曾在1977年全國科學大會上指出“科學技術是生產力”，后來又進一步提出“科學技術是第一生產力”。近些年來，糧食作物科研突破性的成果不多，農民迫切需要的新品種、新技術、新器械相對比較缺乏[31]。糧食是人類賴以生存的首要物質基礎，當前提高我國糧食生產能力的各種制約因素日益凸顯，要解決我國的糧食安全問題，關鍵是依靠農業科技創新，核心在于必須培育出適宜我國糧食生產發展的新品種，從根本上保障國家的糧食安全。

一是加快糧食科技成果推廣應用。加大科技推廣服務力度，堅持以“先進性、適用性、可靠性、安全性、節約性、有效性”為標準，遴選成熟科研成果[32]。遵循科學規律，按照國家推廣應用新技術、新裝備有關政策法規，制定糧食行業科技成果推廣辦法。探索糧食行業“科技特派員”試點，強化農村糧食產后科技服務。重點支持健全農業技術推廣網絡，大力推廣糧食新品種、先進種植技術、新農藥、新肥料，提高糧食單產水平和產品質量，增強糧食市場競爭力。加大對農業種養業良種體系、農業科技創新與應用體系、動植物保護體系、農產品質量安全體系、農產品市場信息體系、農業資源與生態保護體系、農業社會化與管理體系等“七大體系”建設的支持力度。保障國家糧食安全，需要依靠科技創新，構建三大技術體系，即防災減災科技支撐體系、信息農機農藝相結合的生產技術體系和儲運加工高效利用體系。從產前、產中、產后三個環節保障糧食生產，引領糧食生產的可持續發展。

二是加強農業科技創新和技術推廣體系。進一步深化農業科技教育體制改革，完善農業技術創新體系，提高農業科研效率，是推動農業技術進步、實現科技興農的必然要求。技術推廣是整個科學技術進步的重要環節，加快現有科技成果轉化和糧食生產重大技術的科研攻關與引進，是中國科技興農戰略的重要組成部分。重點是推廣優良品種、水稻旱育稀植及拋秧、地膜覆蓋、精量半精量的播種、病蟲害防止、科學用肥、節水灌溉和旱作農業等重大適用技術。依靠農業科技進步，挖掘糧食增產潛力，改造中低產田，增加糧食單產，是解決我國糧食問題的根本的、基本的途徑。中國人能否養活自己，關鍵在于能否依靠科技進步，發展糧食綜合生產能力。

三是加強科研攻關和技術推廣應用，提高糧食品質和單產水平，降低生產成本。集中物力、財力和技術，加大政策扶持力度，保護調動糧食主產區和種糧農民的積極性。爭取到2020年前后，形成農業知識創新、農業技術創新和農業科技成果轉化創新三位一體的國家農業科技創新工程保障體系，基本適應農業科技自身發展規律和我國農業、農村發展需要。加強質量監測的研究和技術推廣隊伍的建設，確保糧食單產水平和產品質量不斷提高。完善重大農業科技項目的管理體制。建議考慮設立國家農業專家委員會，研究重大農業科技發展戰略，每年確立幾個重大農業科研項目，并進行項目委托等。

四是將新型農業科技與農業推廣補貼結合起來，重點扶持發展科技含量高效果好的農業生產資料的推廣和應用，放活農業科研機構和科研人員，形成綠色新型農業技術的推廣普及網絡[33]。重點加強縣級推廣部門的建設，使之成為向上連接各級科研機構，向下連接農業產業化龍頭企業、農村合作組織、專業農戶、示范農戶、村級農業技術員（村干部）等的紐帶。隨著取消農業稅等一系列農村改革政策的實施，農村基層組織的職能將發生很大變化，應當加強鄉村干部在技術推廣方面可以發揮的作用。要增加農業科研經費投入，積極解決省級和市縣級糧食生產科研經費不足問題。

五是加大農機購置補貼力度，特別是提高大中型農業機械的補貼率，進一步健全以縣（區、市）級農機技術推廣站為中心、鄉鎮農機技術推廣站為骨干、農機專業戶為基礎的三級農機技術推廣網絡，努力提高農業機械化生產水平，提高糧食生產效率，降低勞動強度。盡快形成多元化服務。五個層次的農業技術推廣人員，現在很多沒有歸隊，據統計，基層農業技術推廣人員大概三分之一的人在搞農業技術服務，三分之一的人出去打工了，還有三分之一通過經銷農業生產資料的來養家糊口。地方政府只能保證三分之一農業技術推廣的人員待遇和運行經費。農業技術推廣屬于公益性服務，國家要保證編制、經費[34]。

六是加大對農業教育和農業科技的投入力度。沿海的省份經濟比較發達，對大學生涉農的專業，浙江省12個涉農專業全部免費，西部做不到，提出過，但沒錢。要有很多具體的政策來鼓勵大家學農，包括鼓勵農業科研，政府對袁院士的超級稻很重視。但是農業不光是袁院士的，還有很多搞水稻育種的，還有很多教學科研單位涉農的，政府都要支持。

七是重點支持糧食品種資源、轉基因技術、節水灌溉技術、旱作農業技術的研究。集中資金，集中人才，大力開展糧食作物新品種、新技術、新器械的研究，力爭在短期內有所突破。要整合農業資源，集中財力，加大對糧食主產區的投資力度。以改造中低產田、農田水利建設、土地開發整理，完善農業技術服務體系為重點，提高糧食生產的科技水平。

八是抓住機遇，加強糧油食品的研究和新產品開發工作，積極調整產品結構，在繼續保持發展基本產品和大眾化食品的基礎上，密切注視國內外糧油產品發展新動態，發展一些有特色的技術含量高的食品，立足站穩國內市場，努力開辟國際市場。

6.4.切實加強農業基礎設施建設，增強糧食綜合生產能力

糧食綜合生產能力，是糧食生產在一個相對較長的時期內可以穩定達到的產量水平和可以實現的產出能力。從目前的情況看，糧食綜合生產能力主要取決于農業基礎設施建設水平和生產環境條件。根據《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》（見表5）。我國糧食安全的目標與路徑，必須大力增產糧食，確保糧食安全是實現世界和平與發展的一項不可忽視的長期而緊迫的任務[35]（ 表5）。中國是一個地道的人口大國，如果糧食出了問題，那就是關乎社會穩定和人命關天的大事。糧食安全是一個世界性問題，對我國來說，更是一個重大的問題。

一是搞好糧食基地設施建設。加大對農業基礎設施的投入，改善糧食生產條件，提高糧食產量。建立以小型農村水利為主的農業基礎設施建設的長效機制。中央要對此部分進行補助或補貼。加快推進水利工程設施的配套建設，搞好土地平整和立地條件的改善，培配土壤肥力，優化農田生產、生態環境。積極引導社會資本參與重大水利工程等建設運營，積極發展節水灌溉，增強抗災能力，加快種子培育更新步伐。要以財政投入為主，并引導金融資本和社會資金，大力加強高標準農田建設，著力提高土地生產率和水資源利用率。探索實行耕地輪作休耕制度試點，繼續加強農村水電路氣信和農村教育、衛生、養老、文化、體育等基礎設施建設，研究制定創新農村基礎設施投融資體制機制的意見，推動城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，促進城鄉基本公共服務均等化。

二是保護耕地資源。人口持續上漲加大了用地需求。一方面隨著我們生活水平的不斷提高，糧食需求將持續增長;另一方面全國耕地資源不斷減少，人口與耕地一增一減，使人地矛盾更加嚴峻（見表6）。我們要緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全。

三是提高復種指數。提高復種指數是保障我國糧食安全的有效途徑，自1978年以來，我國農作物播種面積、糧食（玉米、小麥、豆類）作物播種面積處于下降趨勢（見表7） 。其主要原因是中國經濟的快速發展，農業產業結構的調整和科技水平的提高保證了近14億人民的吃飯問題。2016年中國農作物的播種面積約1.51億hm2，較2015年下降約14.7%。全國耕地復種指數約121.9%。距理論值尚有78.1%的上升空間。采用大食物的觀點，解決人類為生存所需要的充足的營養物質。利用高新技術，開墾荒地、荒沙，開發利用300萬hm2的海洋國土，通過發展草食畜牧業和水產業等增加其他食物來源。通過促進耕地使用權的集中，加快農業的機械化耕作水平和保護增加耕地的質量，保障糧食復種指數的潛力，提高農民復種耕作積極性，從而有效提高糧食復種指數。未來十年，中國稻谷、小麥和玉米三大糧食作物的種植面積都將減少，但將通過單產提升來保障糧食安全。因此，提高復種指數是穩定作物種植面積、緩和人地矛盾，保證糧食產業持續發展，保障糧食安全的重要措施。

四是加強種子質量體系建設。種子是最基本的農業生產資料，是農業增產增收的關鍵因素之一，其對農業生產的作用不可替代。國家要加大糧食作物科研投資力度，要引進培育優良品種，提高糧食質量。進入21世紀，隨著全球化、市場化、農業產業化的發展和全球貿易一體化格局的逐步形成，種業科技已成為世界農業競爭與控制的戰略高地。優良品種是種業科技創新的核心，也是農業科技進步的基礎。支持有實力的“育繁推一體化”種子企業建立商業化育種體系。優化種業市場環境，加強知識產權保護，為企業公平競爭和持續發展創造條件，使優勢企業能夠在競爭和創新發展中逐步壯大。制定扶持政策，鼓勵科研資源向企業流動，鼓勵企業加大創新投入，在育種經費上逐步向企業傾斜等。加強糧食良種繁育等核心技術、關鍵技術的研發和推廣工作。通過農作物品種選育創新體平臺提升項目建設，建成2～3處手段先進、基礎設施配套、管理運行機制優良、具有一定領先水平的農作物品種創新平臺，為農業生產和種子產業的持續發展提供技術支撐。

五是實施糧食增產工程。藏糧于地比藏糧于庫、藏糧于民的辦法要更積極、更長遠、更主動、更有成效，它是建立我國糧食安全和農業持續健康發展長效機制的重要組成部分，由“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于庫”有機結合轉變。耕地輪作休耕，重點保護糧食主產區，譬如東三省，特別是黑龍江建三江，糧食主產區中的重點區，實行糧食主體功能區戰略，也就是保住了糧食安全的“大后方”。糧食多了總比少了強，糧食多時想少時，糧食庫存和價格不是一成不變的，不會是永遠的高庫存，國內外價格倒掛也不會長久。把保護耕地、培肥地力，依靠科技、提高單產，作為保護和提高糧食綜合生產能力的重要措施來抓。

6.5.健全糧食宏觀調控體系，有效調節供求與穩定糧食市場

我國正處于工業化、城鎮化加快發展階段。保持糧食供求基本平衡和價格基本穩定，既是保障國家糧食安全、保持物價穩定的基本要求，也是今后確保經濟平穩健康發展、維護社會和諧穩定的基礎支撐。但是，現階段乃至今后相當長的時期，我國保障國家糧食安全、保持糧食市場穩定，面臨更加復雜的形勢和嚴峻的挑戰。為此按照市場在糧食資源源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，創新完善糧食宏觀調控體系，加大糧食宏觀調控力度。強化預期管理，推進糧食產業化，增強儲備糧調控精準性和有效性，減少糧食浪費。著力抓好糧食收購，完善儲備糧吞吐調節機機制，靈活運用收購、銷售、輪換等方式，有效調節供求，穩定糧食市場。必須立足口糧充分安全，保障糧食、食物及農產品的國家安全。完善糧情監測預警系統，利用大數據、云計算等技術，全面準確掌握市場行情，及時發現苗頭性、傾向性、潛在性問題并提出相應的政策建議，適時發布權威信息，積積極引導市場預期。

6.5.1加大糧食宏觀調控機制

進一步完善“米袋子”行政首長負責制。進一步明確其權利、責任、義務，同時，建立嚴格有效的考核制度[36]。將不同部門出臺的有關糧食生產、流通、消費、進出口、糧食儲備等有關的內容進行統一規范，完善糧食生產、儲存、加工、流通領域的準入制度和監管機制。建立國家糧食安全預警系統，加大應急保障經費、應急物資、應急設備的投入力度，整合現有全社會糧食企業資源，提高成品糧應急加工能力，加大對糧食應急預案的學習和培訓力度，定期開展多種形式的糧食應急演練，提高演練仿真效果，增強在糧食應急保障中的實戰能力。當前，國內糧食市場運行多重矛盾交織、新老問題疊加，部分糧食品種階段性供過于求特征明顯，糧食流通服務和加工轉化產品有效供給不足，糧食“去庫存”任務艱巨，現行收儲制度需加快改革完善等，充分說明中國糧食領域的主要矛盾已經由總量矛盾轉變為結構性矛盾，矛盾的主要方面在供給側。我國要緩解糧食安全危機，我國政府必須加大宏觀調控力度。要健全糧食統計制度、完善糧食統計調查手段、加強對糧食生產、消費、進出口、市場、庫存、質量等監測，加快建立糧食預警監測體系和市場信息會商機制，成立糧食市場調控部際協調小組，建立健全高效靈活的糧食調控機制。進一步處理好改革與發展、服從與服務、市場與依法的關系，更好地適應糧食購銷市場化改革的需要，創造性地做好糧食工作。抓好糧食流通統計工作。深化糧食流通統計改革，認真落實好新統計制度，提高統計質量，強化糧情動態監測，加強對糧油供求形勢、市場前景的分析研判，增強宏觀調控的前瞻性和針對性。

6.5.2優化糧食儲備調節機制

糧食儲備是我國糧食宏觀調控的基本手段，是穩定糧食市場供應和價格的基礎支撐。要進一步強化糧食儲備體系建設，優化糧食儲備品種結構和區域布局，建立科學規范、靈活高效的儲備吞吐運作和輪換經營制度，堅持高拋低吸、實施靈活吞吐，把握輪換時機、控制輪換節奏，發揮儲備經營對糧食市場的調節作用。在糧食市場波動的敏感時期，可通過調整儲備吞吐和輪換的節奏、力度、方式，及時調節糧食供求、穩定糧食價格。推進糧食產業化。按照市場經濟條件下糧食產業發展的規律，大力發展糧食轉化和加工，建設競爭力強的糧食產業體系。全面加強儲備糧管理。指導各承儲企業認真貫徹儲備糧管理規范，扎實開展儲糧安全檢查，確保儲備糧質量安全。堅持基本立足國內糧食供給的方針和“努力實現糧食供求緊平衡”，是糧食流通工作的目標;加強市場調控監管，保護糧農利益，保障國家糧食安全，是糧食行政管理部門的重要任務。要按現代糧食流通產業發展要求盡快構建“網絡健全、儲備合理、調控有力、運轉高效”的糧食安全保障體系，構建“龍頭帶動、科技支撐、產銷對接、貨暢其流”的糧食產業化經營體系，構建“權責明確、行為規范、監督有效、管理到位”的糧食流通監督檢查體系。

6.5.3健全節約糧食機制

把節糧愛糧宣傳教育貫穿到糧食流通各環節。組織愛糧節糧志愿者隊伍，走村入戶、深入田間地頭，宣傳國家糧食政策，要通過具體的糧食加工、倉儲和質量檢驗等知識的介紹，生動地向中小學生講解愛糧節糧的重要意義，使其能夠掌握基本的愛糧節糧知識，了解糧食安全的現狀，以進一步培養學生愛糧節糧的習慣。要深入開展糧油科學消費知識進社區進廣場活動，向社區群眾宣講糧食科普知識，普及科學購糧、存糧、烹飪、節糧等技巧，把放心糧油“六進”活動與愛糧節糧宣傳教育活動結合起來，增強全社會愛糧節糧意識。開展“放心糧油進萬家”活動，宣傳糧油科普知識，推介放心糧油產品，擴大放心糧油在全社會的影響力。

6.5.4完善種糧利益保護機制

調動農民種糧積極性、穩定發展糧食生產，確保國家糧食安全，關鍵要完善種糧利益保護機制。要從我國國情糧情出發，以保障國家糧食安全、促進農民增收為目標，以糧食價格支持措施為基礎、生產補貼措施為主體，綜合運用財政補貼、金融保險、政府公共服務等方式，著力突出口糧品種、糧食主產區和關鍵環節，探索建立指向明確、重點突出、市場導向，操作簡便、協調高效、受益直接的糧食支持保護制度。進一步增強糧食企業的市場主體意識，突出收購工作位置，努力創新服務方式促進種糧農民增產增收，努力挖掘市場潛力掌握更多優質糧源，全面完成市縣下達的糧食收購任務，力爭多收糧、收好糧。糧食價格怎么定來的？是政府一口價，沒有商量的余地。為什么定這個價？工業產品價格怎么來的？按照科學合理的測算，應該是生產一個產品成本是多少，再加合理的利潤[37]。糧食價格不是這么定的，不是按照生產糧食要多少種子多少農藥化肥，還有水、人工等來計算的。調查了解到，在農村要請一個勞動力，特別是到田里做事至少每天100元以上，還要供兩餐飯和一包煙。現在計算的勞動力成本是38元一天，這是多少年前勞動力成本的價格。如果按100元一天的勞動力成本，種一畝田種一季，7個勞動力要1400元，每畝600元的收益如果算上勞動力成本要虧800元。所以，要解決國家糧食安全問題，得把這個價格問題解決了，合理測算市場價，究竟要多少成本，把勞動力成本算進去，再保證合理的利潤。我測算的是要200元一擔，才是真正的接近合理的價格。

6.5.5完善糧食進出口調節機制

糧食進出口是我國糧食宏觀調控的重要手段，是調節農產品品種余缺，保障國內糧食供給的重要補充，是統籌利用國際國內兩個市場兩種資源，發揮我國農業比較優勢的關鍵舉措[37]。要根據國際國內糧食供求和價格變化趨勢，建立健全科學、安全、靈活的糧食進出口調節機制，探索將進出口貿易、儲備運作與糧食市場調控有機結合，實行有進有出、有度有序的進出口戰略[38]。必須立足口糧充分安全，保障糧食、食物及農產品的國家安全。保障口糧充分安全，就是確保我國口糧消費95%以上立足國內生產，并利用國際市場進行調劑余缺，滿足多樣化消費和不同層次人群的需求。保障飼料、工業用糧自主安全，利用國際市場做必要補充。保障食物可調安全，滿足城鄉居民健康合理的膳食需求和食物偏好，依照營養價值和綠色食用標準，在世界食物市場可調的基礎上保障食物安全[39]。保障農產品可控安全，在可控的安全水平和范圍內，充分利用國內外兩種資源和兩個市場，保障我國農業生產的可持續發展和農產品穩定供給的永續提高[40] ，中國是一個擁有14億人口的國家。中國以占世界不到10%的耕地，養活了22%的人口，為實現世界糧食安全作出了積極貢獻（見表8）。

6.6.進一步加快《糧食法》的制定進程， 制定出臺科學、系統、周密的《糧食法》

6.6.1借鑒國外糧食安全法律保障的成功經驗

在利用法律保障糧食安全方面，世界各國都高度重視國家糧食安全，采取不同措施保護本國糧食安全，不少國家遠遠走在我國前面。美國是法治和市場經濟高度發達的國家，對糧食安全的宏觀調控主要是在利用較為全面的預警信息指引的基礎上，通過法制手段和市場調節來實現的。如：美國是世界上糧食生產最發達、最早為糧食立法的國家之一，采取“一攬子”綜合性糧食立法模式，把一些重要問題集中在一個法律中解決，先后制定大量的糧食法律法規包括在農業法中并構成了農業法的主體和核心。如《美國倉儲法》及《糧食倉儲條例》;《1973年農業和消費者保護法》、《農業調整法》、《1996年聯邦農業完善和改革法》等。加拿大的糧食管理及安全政策是通過法律和法規來落實的。加拿大糧食管理最主要的法規有兩部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麥局法》。運用法律手段，建立糧食貿易所需的硬件（基礎設施）和軟件（相關規定），并根據期貨市場相關預警信息，對生產和儲備采取必要的調控，調節市場的供求關系。加拿大制定有《加拿大谷物法》，以法律形式對糧食的進出口管理和國內糧食生產與流通進行規范。歐盟糧食儲備主要實行國家采購，即按照“干預價格”收購農民的糧食，“干預價格”是歐盟為保證農民收入不受過大影響而采取的一種保護措施，其實施規則是通過對各國糧食生產、庫存、需求狀況等預警信息，以及國際糧食生產形勢和價格走勢等因素的綜合考慮而制定的，如在法國，當收購機構（主要是農業合作社）不能在市場上賣掉糧食時，法國糧管局（ONIC）作為政府管理機構就必須買下它們的糧食，以作公共儲存或“臨時儲備”。日本1995年以《新糧食法》替代執行了半個多世紀的《糧食管理法》，此外還有《糧食緊急措施法》、《米谷法》、《米谷統制法》，為確保日本的糧食流通提供了法律依據。澳大利亞糧食市場發達，交易秩序井然，主要得益于健全的法律體系。一般情況下，政府不采用行政手段干預經濟，主要采用法律手段。政府在糧食生產、加工、儲運和銷售等各個方面都制定了相應的法律，而且都有很強的可操作性。糧食市場相關主體都必須嚴格按法律規定辦事。這些糧食立法國共同的特點是，根據自身實際國情，依靠經濟手段和法律手段并重來發展糧食生產和增強糧食調控能力，確保本國糧食安全，而我國主要是依靠政策和行政命令的方式來實施，它們的立法經驗和司法實踐，可以為我國糧食立法提供了有益經驗和借鑒。《糧食法》應堅持以下基本原則：以國家糧食安全為糧食立法體系建設的最高準則;立足國內保障糧食基本自給、進出口調劑余缺;國家宏觀調控下的糧食行政首長負責制;在國家宏觀調控下充分發揮市場機制的基礎性作用;順應國內外糧食流通形勢和發展趨勢，符合國際慣例與大力扶持國內糧食產業發展相結合。

6.6.2整合、修改、清理和補充完善相關法律法規

民以食為天，對于國家、民生事關重大的糧食生產、流通、消費和安全，有必要以國家統一立法的形式加以規范[34]。但目前，中國尚沒有關于“糧食生產、流通、消費和安全”完整過程的統一專項立法，糧食立法散見于各種相關的法律、行政法規之中，致使糧食生產和管理處于缺法難依的窘境。

6.6.2.1加快推動《糧食法》。修訂《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》，為深化改革提供支撐。一是明確界定糧食流通管理環節各部門職責，做到權責一致，分工明確，形成合力;二是適應新形勢新要求，進一步加強糧食宏觀調控，新增強化糧食質量安全監管的相關內容，進一步強化對政府糧食儲備和政策性糧食的監管;三是進一步完善罰則，加大糧食流通違法違規行為處罰力度。于法有據，才能抓而有效。

6.6.2.2重新整合與《糧食法》相關的法律法規。糧食安全保障涉及糧食生產、流通、儲備和消費等多個環節，也涉及農民權益、農業投入、自然資源、人口控制等多方面內容，與諸多法律存在交叉，相互間存在著千絲萬縷的聯系。所以，應在現有糧食安全法律法規基礎上制定《糧食法》，并將那些散見于各相關法律與行政法規、規章及地方性法規的直接或間接與糧食安全有關內容進行重新整合。

6.6.2.3吸收現行法律法規的長處。《中華人民共和農業法》、《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》等關于農業、糧食的專門法律法規的成功經驗，以此作為糧食立法的主要組成部分;對其中相沖突的內容進行整合協調，彌補其不足，修正其失誤;對涉糧涉農法律規范中已與當前時代背景、經濟發展形勢不相適應的部分進行修改或清理;對涉及糧食安全的一些立法空白進行補充和完善。同時要盡可能使糧食立法內容具體，條款界定清晰細膩，可操作性強。

6.6.2.4與國際規則慣例有效銜接。中國是一個糧食大市場，立法必須考慮到世界經濟一體化的發展趨勢和國際上通行規則的影響。作為WTO成員，中國應當要有一系列完備的法律規范去適應世貿規則，主動遵守國際承諾承擔應盡義務，加強和完善糧食領域立法，與國際慣例有效銜接，把行之有效的糧食政策措施上升為法規規定，科學合理規范各主體的行為與保障合法權益，由過去那種依賴行政手段、政策來保障糧食安全逐步走向規范化和制度化，借助穩定的法律制度規范給各類市場主體以穩定的預期，從而有效維護國家糧食安全。

6.6.3強化對糧食安全的全過程管理

我國是糧食生產和消費大國，但是目前并沒有《糧食法》，這是一個很大的缺陷。中國應當確立以法律來保障糧食安全的理念，把政府對糧食經濟領域的干預與管理納入到法治軌道上來，以法律來防范和控制各類糧食風險，達到確保國家糧食安全的目的。糧食立法勢在必行， 糧食需要一個能調整其生產與流通全過程所發生的經濟關系的法律，我們期待《糧食法》早日出臺。

從糧食管理體制上來講，目前我國糧食市場體系正處于宏觀調控下的完善階段，需要一部法律予以規范;

從糧食生產體制而言，我們已從重視糧食生產量的擴張逐步過渡到追求糧食生產質量提高的階段。在這個階段，我們更需要《糧食法》來保障糧食生產的可持續發展。過去我們只重視數量，現在我們更要重視“量”“質”“效”的結合，新目標也需要法律保障;

從糧食流通而言，我國的糧食經歷了供不應求、供求平衡、供應略大于需求這三個發展階段，當前正處于糧食供給略大于需求的時期。這就存在糧食少了不安全、多了則存在賣糧難的問題，這樣的平衡也需要法律進行調整;

從糧食消費而言，我們經歷了溫飽型消費、小康型消費、富裕型消費三個發展階段，當前正處于全社會小康少數人富裕的消費階段時期，模仿型消費階段基本結束，個性化多樣化消費方式漸成主流，這種適度可持續消費需要法律依據;

從中國糧食所有制來看，中國的糧食經濟所有制經歷了國有制經濟時期到糧食多種所有制經濟的時期，多種所有制關系的處理也需要有法律依據;

再從中國糧食問題的解決方式來看，我們也經歷了重生產輕流通、重數量輕質量和效益的階段，目前則迎來了重視生產也重視流通，穩產量重質量提效益的時期。過去，我們解決糧食問題主要是依靠高投資、高污染、高消費、高補貼，這種增長模式已經難以維系，在新時期，需要有一個法律依據。所以我們要盡快出臺《糧食法》[34]。

針對糧食專業性強的特點，要按照權責一致原則，通過糧食立法穩定糧食行政管理機關的黨政建制，建立以各級糧食行政主管部門為主的糧食行政監督檢查體系，明確糧食行政執法主體與糧食管理全過程相對應的監督檢查執法權、行政強制執行權以及處理非法收購糧食、不合格、有毒有害或被污染糧食的行政處罰權，確保對糧食安全全過程、各環節的監管到位。

6.6.4全面規范轉基因糧油

轉基因糧食事關中國14億人民的健康福祉和生息繁衍，要在糧食立法中建立轉基因糧食監管機制，如實行轉基因糧食強制標識、信息公開、應急處理和全面監控等制度，對轉基因糧食的研究試驗實行風險評估和跟蹤監測，對生產加工、經營銷售等行為實行最嚴格的審批制度。鑒于糧食的重要性和不可替代性，如果“舉其十利不能掩其一弊”，國家甚至可以立法禁止轉基因糧食的種植和銷售。轉基因技術風險不確定的情形下，無論是美國的"可靠科學原則"，還是歐盟的"預防原則"，均不能令人信服。轉基因作物及食品的立法與監管，應遵循公共利益優先、保護消費者的知情權、統一監管機構、國家利益與商業利益結合以及風險全程監控的基本原則。我國當下的轉基因作物和食品立法，在層級上較低， 在制定《糧食法》時將轉基因問題放進法律之中，重點關注對轉基因食品消費者知情權以及我國基因資源的保護;同時，應加強轉基因作物和食品的監管和風險評估，對違法者苛以更重的民事責任和刑事責任。

第一，清理現有轉基因糧食作物科研生產管理方面的法律法規。根據2010年中央一號文件“在科學評估、依法管理基礎上，推進轉基因新品種產業化”的要求，十三五計劃基調仍然是“大力研究、慎重推廣、確保安全” 。在國務院原有相關法規的基礎上，由有關部門著手準備對轉基因作物的科研和應用方面的立法，確立國家在轉基因技術研發、試驗和轉基因種子推廣應用的主導地位。轉基因技術商業化的決策要遵循民主化、法制化的原則，以切實保證公眾的知情權和參與權。依法加大對轉基因食品監管力度，加強對轉基因食品標識管理，建立健全相關職能部門協調合作機制，盡快建立農業轉基因生物檢測體系。

第二，對現有轉基因糧食種子的科研、試驗、生產種植和交換銷售情況進行全面的調研。在對轉基因農作物進行科學的風險評估基礎上，立法限制轉基因主糧的商業化生產，嚴格控制轉基因糧食作物研究中的種植面積。在有關專家沒有統一科學研究結論之前，不應匆忙推廣。現在，某些科研機構為了證明轉基因技術的有效性，已經開始進行田間試驗，如果不出臺更加嚴厲的規范，限制這些科研機構轉基因種子的科研和試驗行為，那么，很難保證采用轉基因技術生產的種子不會流向市場。如果不盡快規范科學研究活動，要求科研機構在相對封閉的狀態里從事轉基因技術開發和實驗，那么，將會給我國的農業生產帶來巨大風險。

第三，加強對轉基因食品進口、銷售和生產的監管。為嚴格督促企業依法依規組織生產，嚴格按照法律法規要求對轉基因食品進行標識標注或明示，在日常監督檢查中，依法加強對食品生產經營者生產經營轉基因食品的監督管理，嚴格監督食品生產經營企業按照法律法規規定生產經營轉基因食用農產品和食品。對現有進出口轉基因糧食和工業原料等領域進行風險評估，切實改變目前國內進口經銷轉基因產品、原料和種子及從事轉基因作物研究等領域存在法律空白、監管不到位的不良局面。

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