中小城市邊緣小城鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改街”區(qū)劃調整研究

陳龍

摘? ? 要：隨著中國城市化進程的加快，以縣級市為主體的中小城市擴展發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，但在擴張過程中，城市邊緣小城鎮(zhèn)二元體制矛盾依然突出，同時，縣政府多年發(fā)展過程中存在的固有頑疾也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃體制改革呼聲不斷。本文以河南鞏義市為例，研究中心城區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)在城市化進程中的發(fā)展特征及存在的諸多問題，以此為出發(fā)點，對“鎮(zhèn)改街”區(qū)劃調整提出一些較為可行的發(fā)展建議。

關鍵詞：鎮(zhèn)改街;城市邊緣區(qū);城鄉(xiāng)一體化

1? “鎮(zhèn)改街”內涵

隨著城市化水平的提高，區(qū)域經濟發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)一體化進程加快，城鄉(xiāng)之間舊有的區(qū)劃模式日益成為城市化發(fā)展的客觀桎梏。因此，在條件適合的地區(qū)推進“鎮(zhèn)改街”，將市區(qū)邊緣城鎮(zhèn)納入城市發(fā)展規(guī)劃中，一方面可以徹底清除二元治理機制、體制障礙，挖掘原鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體;另一方面也能極大地豐富城市生產、生活要素，為城市提供發(fā)展空間，更有利于城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展?！版?zhèn)改街”和溫州實行的“鎮(zhèn)改市”在體制改革上屬于一種類型，這類改革不調整行政區(qū)劃層級，只將縣級部分財權和事權下放，增加小城鎮(zhèn)發(fā)展自由度。兩者的區(qū)別在于是否與中心城區(qū)有密切聯(lián)系，實行“鎮(zhèn)改街”通常為城市邊緣發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)。

2? 鞏義市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)發(fā)展特征

目前鞏義市區(qū)以中心城區(qū)為核心，共設立了五個街道辦，分別是新華辦、杜甫辦、永安辦、孝義辦、紫荊辦，城市規(guī)劃區(qū)邊緣相對均勻的分布站街、河洛、康店、芝田和北山口5個鎮(zhèn)區(qū)。這5個鎮(zhèn)都與01版總規(guī)的城市規(guī)劃區(qū)范圍有所重疊，為相交型邊緣城鎮(zhèn)，并且已形成與鞏義地形地貌結合的組團型城市格局。五個組團分別為康店組團（包含民營產業(yè)園）、河洛組團、站街組團（包含豫聯(lián)產業(yè)集聚區(qū)）、北山口組團、芝田永安組團。

3? 鞏義市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)發(fā)展問題

第一，空間上存在“趨城”現(xiàn)象。鞏義市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)以中心城區(qū)為中心，各鎮(zhèn)區(qū)向心發(fā)展，空間上呈現(xiàn)“趨城”現(xiàn)象。例如，北山口的鎮(zhèn)區(qū)實際上已與中心城區(qū)外緣相連接。這一現(xiàn)象影響了城市正常的用地擴展進，使城市建成區(qū)用地被動擴張，盡管使小城鎮(zhèn)在近期取得一些利益，但不利于中心城區(qū)和邊緣小城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展。

第二，城市規(guī)劃區(qū)與邊緣小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)交叉，帶來許多規(guī)劃管理上的問題，包括由于小城鎮(zhèn)權力空間范圍和責任空間范圍不重合，導致的權力和責任的不統(tǒng)一;由于各方利益訴求不同，城市規(guī)劃區(qū)劃定可能偏離法律規(guī)定的原則等。例如，城區(qū)周邊的一些新型社區(qū)建設在城市建設用地范圍外，規(guī)劃部門無法審批，帶來管理上的諸多問題。

第三，產業(yè)布局各自為政，各個城鎮(zhèn)均大力發(fā)展自己產業(yè)園區(qū)，產業(yè)對空間的需求迅猛增加，導致各鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地遍地開花，工業(yè)布局分散。例如，北山口、芝田及河洛鎮(zhèn)都各自發(fā)展耐火材料產業(yè)，在城市范圍內缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成各鎮(zhèn)在利用基礎設施建設和人才等資源時，存在浪費現(xiàn)象。

第四，邊緣小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)盡管位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內，但并沒有受到城市規(guī)劃的引導作用。因為在上版總規(guī)劃定了建成區(qū)范圍之后，對于建成區(qū)外的村莊用地及發(fā)展并未給予較多的考慮。當城市繼續(xù)擴張突破建成區(qū)范圍后，城鄉(xiāng)結合部的村莊用地就變成了“城中村”。鞏義的絕大多數(shù)城中村還屬于初期發(fā)展階段，其土地利用方式仍然為農村的利用方式，在此基礎上布置現(xiàn)代化的社會服務設施較為困難。

4? 鞏義市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改街”發(fā)展建議

4.1? 城市總體規(guī)劃應合理的劃定規(guī)劃區(qū)范圍

鞏義市在劃定規(guī)劃區(qū)范圍時，應首先考慮大區(qū)域一體發(fā)展的要求，不僅需要考慮將城市市區(qū)納入規(guī)劃區(qū)，同時將其周邊5個城鎮(zhèn)組團也納入規(guī)劃區(qū)。這是因為邊緣小城鎮(zhèn)已經成為中心城區(qū)不可缺少的功能補充，“鎮(zhèn)改街”之后必將承擔必要的城市職能，與中心城區(qū)共同發(fā)揮市域范圍內的核心帶動作用，實現(xiàn)鞏義市區(qū)的一體化發(fā)展。

4.2? “鎮(zhèn)改街”應符合城市策略，提高城市整體競爭力

鞏義市委五屆七次全會，提出了鞏義市“山水宜居城”、“現(xiàn)代工業(yè)城”、“歷史文化城”的三個定位，并做出了建設50萬人口區(qū)域性現(xiàn)代化中心城市的戰(zhàn)略部署。五個鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改街”的同時應緊靠三個定位，充分利用自身優(yōu)勢，承接中心城區(qū)的功能外溢，形成城市次級功能節(jié)點。

4.3? 剝離街道辦的經濟發(fā)展職能，加強社會管理和公共服務

“鎮(zhèn)改街”之后，街道辦應重新定位經濟職能，將經濟發(fā)展融于經濟服務。城市街道辦不需要承擔經濟管理職能，而是履行好社會管理及公共服務，更好的為區(qū)域內居民服務。但是，街道辦事處不能迅速剝離經濟管理職能，而是要將經濟發(fā)展與經濟服務相結合，提高區(qū)域發(fā)展經濟的綜合實力，為街道可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

4.4? 統(tǒng)一規(guī)劃和建設市政基礎設施

基礎設施規(guī)劃建設和管理的建設是加快與城市接軌的硬件條件，原來由鎮(zhèn)、村負責建設和管理的基礎設施，包括道路、橋梁、環(huán)衛(wèi)、綠化以及供水、供電、供氣等，應納入市政府及其職能部門統(tǒng)一規(guī)劃建設和養(yǎng)護管理。

4.5? 理順街道辦和居委會之間的職能關系

“鎮(zhèn)改街”之后應當轉變街道辦領導社區(qū)居委會的傳統(tǒng)體制，不再將居委會當做街道辦的延伸機構。理順二者的關系，必須對二者的職能重新定位，擺正街道辦和居委會的位置，按照運行規(guī)范，協(xié)調合作。街道辦應遵循政企分開的原則，不再是社區(qū)的領導者的身份，而是代表政府指導和幫助社區(qū)解決困難和問題。

5? 結語

展望未來，作為中國新型城鎮(zhèn)化主體的中小城市，如何通過“鎮(zhèn)改街”妥善處理城市規(guī)劃區(qū)與邊緣小城鎮(zhèn)的關系將是推動農村城市化進程， 消除城鄉(xiāng)差別， 打破城鄉(xiāng)二元結構，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的落地關鍵。本文以鞏義個案角度出發(fā)，由于研究對象與方法局限等原因，難以全面分析邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的各個問題，在下一步工作中還需做進一步系統(tǒng)研究。