關于特色小鎮規劃與發展中若干問題的思考

石憶邵，任浩然

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

特色小鎮是按照創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，結合自身特質，找準產業定位，科學進行規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺[1]。特色小鎮包括特色小城鎮和特色小鎮兩大類，它緣起于20世紀70年代末期日本大分縣的“一村一品”運動，伴隨工業化和城市化的快速推進，先后崛起了農業特色鎮、工業專業鎮、服務業特色鎮、創意經濟特色小鎮等多種類型與形態，并逐漸引起了政府部門、學術界和社會各界的廣泛關注。在理論和實踐上，對特色小鎮的內涵界定、類型辨識、現狀評價、案例解析、經驗總結、設計策劃、開發建設、政策實施等諸多方面展開探索，并取得了初步的研究成果[2-13]。截至2017年底，全國各地小鎮項目已經超過了2000余個[14]。當然，實踐探索仍在不斷拓展，學理認知亦需持續深化，以便更好地促進我國特色小鎮行穩致遠，活力常駐。

1 特色小鎮的主要特點

1.1 優質性

古人認為：“事物之獨勝處曰特色，言其特別出色也”。簡言之，特色是指優質事物的規定性，它既決定著事物的最優存在方式，代表著事物的最優演化方向，又最符合人類的價值取向，最能適應環境的變化[15]。小鎮的特色越多，就越能形成多樣化的產業空間與多樣化的產業模式。特色小鎮正是以其獨出于眾的優秀品質而成為最具生命力、最富適應力、最有吸引力的小型地域系統。

1.2 新奇性

真正的特色小鎮是新經濟時代的產物。在新的知識經濟時代，創意、創業和創造成為發展主流，不僅具有新的財富動力，而且會產生新的產業業態，進而造就新的空間組織形態。傳統產業經濟的核心動力在于資源配置效率的提升，而知識經濟的核心動力在于新資源、新技術、新工藝、新產品和新市場的創造，新穎性、奇特性也就成為其主要特征之一[16]。特色小鎮正是憑借其各種創新主體（企業家、創業者、科技人員、外來投資者、中介機構、社區、學校、政府部門等）的相互作用和協同創新，以新產品、新業態、新結構、新風貌呈現出來的。尤其是那些顛覆性的創新，更易于造就迥然異樣的特色小鎮。

1.3 較大的自由度

特色小鎮作為一種具有較為濃厚的創新和創業氛圍的空間載體，最初是隨市場經濟和知識經濟的發展應運而生的，因而其主體具有足夠的自由度，那些有資金、有知識、有技術或才華的人們的致富欲、創造欲和表現欲，在這里能夠得到充分的激發和釋放，各種設想和計劃在這里能夠萌生并付諸實踐。與此同時，各種商人、企業家及其他專業性人士也在這里涌現與成長。特色小鎮自由的空氣既造就了人們的公共性生活，又帶來了他們個體性的自由，還對周邊地域產生了較大的影響力和輻射力。而且，自由度越大，特色小鎮的生命力也就越強。特色小鎮的活力來自于企業家較強的自主創新能力、小鎮內部自由寬松的創新氛圍以及對外部環境變化強大的自適應能力的有機結合。

1.4 多功能性

特色小鎮不僅擁有相對完整的城鎮功能，而且在區位、資源、產業、環境和服務等方面擁有獨特之處。特色小鎮融生產功能、生活功能和生態功能于一體，統籌考慮工作、學習、生活、休閑娛樂等各方面需求，注重為人與人之間的交流創造機會與空間，增進他們之間的非線性互動，在促進經濟發展的同時為居民提供了良好的生活環境和生態環境，真正成為產業與城鎮融合發展的活力社區和生態宜居社區。

2 特色小鎮的本質

以往的觀點認為：特色小鎮具有“非鎮非區”的特點。其實，這種觀點并非完全準確。一方面，譬如在上海，實際上存在兩類特色小鎮：一類如崇明區陳家鎮體育旅游特色小鎮、奉賢區海灣鎮運動休閑特色小鎮、青浦區金澤帆船運動休閑特色小鎮、崇明區綠化鎮國際馬拉松特色小鎮均具有“非鎮”的特點；另一類如金山區楓涇鎮、松江區車墩鎮、青浦區朱家角鎮等則具有小城鎮（建制鎮）的特點。另一方面，特色小鎮作為一種不同于傳統產業園區的獨特政策空間，也是以產業集聚區或者產業集群作為空間邊界的，因而同樣具有明確的地理邊界。

從特色小鎮的發展軌跡來看，從最初的“一村一品型小鎮”（小鎮1.0版）發展為“產業集群型小鎮”（小鎮2.0版），再到“服務型小鎮”（小鎮3.0版），再到“新經濟綜合體小鎮”（小鎮4.0版），由單純的產業區塊向產城融合的地域經濟綜合體的演進特征日益明顯。因此，特色小鎮本質上就是一種獨特類型的實體地域，不僅具有特定的規模、結構與功能，而且是一個具有特定主體、產業和業態的社會經濟綜合體；不僅是一種產業空間組織形式[17]，還是一個具有復雜性、動態性和生命周期的小型城鎮地域系統。

需要指出的是，這種小型城鎮地域系統盡管是以本地化為特色的，但依然可以通過產業鏈或價值鏈融入國內市場網絡體系乃至全球市場網絡體系。它既是具有復雜勞動市場和社會分工的協同創新網絡，又是文化、學習、創意與創新的微區位中心。

另外，還需指出的是，在浙江經濟發展中，有人將那些在缺乏自然資源的地方而“無中生有”地培植出來的產業經濟模式（或塊狀經濟模式）稱之為“零資源經濟”模式[18]。其實，這種觀點也是不準確的。這些地方雖然缺少某種獨特的自然資源，但卻擁有某種更為重要的社會人文資源，譬如：敢為人先的創業者、企業家、技工巧匠，走南闖北的外來投資者等。正是這些極為寶貴但卻易于被人忽視的社會人文資源，推動了新型產業的異軍突起，并催生了一座座特色小鎮的崛起。

3 特色小鎮與體驗經濟

體驗經濟是通過滿足人們的各種體驗的一種全新的經濟形態，它是繼農業經濟、工業經濟和服務經濟階段之后的第四個人類的經濟生活發展階段，并將逐步成為一種主導經濟形態。當今社會正步入從商品時代到體驗時代的轉型時期，人們的生活方式正在發生顯著變化，體驗式消費逐漸成為消費的熱點，體驗經濟將迎來良好的發展機遇期。體驗包括娛樂的體驗、教育的體驗、逃避現實的體驗和審美的體驗等主要類型[19]。它需要在整個過程中為消費者呈現輕松、愉悅、溫馨的環境，給他們留下難以忘卻的愉悅記憶。

現有觀點認為：特色小鎮已成為體驗經濟發展的重要平臺之一，特色小鎮的發展將自然成為消費升級的重要載體之一。然而，不要忘記的是，“人們愿意來參觀某地，是因為它的獨特性和魅力使然”[20]。因此，在特色小鎮建設中，如果放任圈地蓋樓風起云涌、文旅產業遍地開花、平臺項目急功近利、債務風險與日俱增、景觀格局千篇一律等不良傾向，那么，特色小鎮的發展前景將令人擔憂，體驗式消費（休閑、社交、情感體驗等）則未必能夠真正成為引領消費升級的新動力。

首先來看農業類特色小鎮。盡管我國大中城市周邊的農業鄉鎮都具備建設農業類特色小鎮的區位條件，但農業類特色小鎮如果僅僅將其功能定位于服務農村，那么其發展潛力將是極其有限的。不可忽視的是，農業休閑觀光、農業體驗的主要參與者或客源市場是城市居民而不是農村居民，只有將其功能定位于服務城市居民，將農產品加工業與休閑、旅游、文化、教育、科普、會展、養生養老等產業深度融合，壯大生態休閑旅游、康養養老、農業體驗等功能，使農業類特色小鎮成為城市中產階級的第二居所甚至第三居所，實現他們改善居住生活品質的夢想，才會有一定的發展前途。

然后看制造業類特色小鎮。這類特色小鎮需要更多地關注其下游的休閑體驗、工業旅游等環節，促進工業生產、研發與文化、教育、健康、養老、展示、交易等充分銜接，實現二產與三產聯動發展、產業與城鎮融合發展，逐步完善其辦公、居住、商業、教育、醫療、文體、旅游等多樣化生活功能。值得注意的是，決定這類特色小鎮的生命力的關鍵要素并不是其優美的環境和舒適的低密度住宅區，而是其高端的核心技術產品及其領先的產業鏈優勢。這又依賴于高層次的創新型人才和充裕的資金保障。如果缺失這些基本條件，則制造業類特色小鎮也是難以獲得突破性進展的。

再看服務類特色小鎮。這類特色小鎮類型多樣，異彩紛呈。例如：旅游作為人們求新、求異、求奇、求美、求知的一種重要途徑，本身就是一種天然的體驗經濟。但要注意凸顯地方的自然景觀特色、歷史文化特色、產業特色、建筑風貌特色、發展路徑特色以及體制機制特色，切忌雷同化、模仿化。

在服務類特色小鎮中，醫療健康特色小鎮較有發展前途。它不僅涉及到醫療產品、保健用品、營養食品、醫療器械、保健器具、休閑健身、健康管理、健康咨詢等眾多產業，而且聚合了健康療養、醫療美容、生態旅游、文化體驗、休閑度假、體育運動、健康產品等諸多業態，又符合提升居民生活品質的現實要求，對提升居民消費潛力具有重要意義。但其中的康體養生小鎮，需要具備溫泉資源或較高的負離子等特殊條件，因而這類特色小鎮也是難以復制或模仿的。

4 特色小鎮的評價指標體系

特色小鎮發展現狀評估是其重要研究內容之一。吳一洲等從產業維度、功能維度、形態維度和制度維度4個方面構建評價指標體系[21]，旨在體現特色小鎮產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“精而美”、制度“活而新”的目標導向。該指標體系的優點是涵蓋了特色小鎮的基本信息、發展績效和特色水平3個方面，并兼顧了不同特色產業發展水平的差異性指標，但也存在預選指標數量偏多、缺乏實證定量評估等不足。

中國建筑設計研究院城鎮規劃研究院等通過建立特色小城鎮發展潛力的理論模型和指標體系，對全國403個特色小城鎮的發展潛力進行了綜合評價[22]。該評價指標體系包括7個方面22個項目共30個具體指標：（1）區域助推動力（區位、交通）；（2）特色競爭潛力（產品資源、景觀資源、文化資源）；（3）經濟增長實力（經濟實力、產業集聚度、投資集聚度、人才吸引力）；（4）城鎮支撐活力（鎮區建設規模、用地指標儲備、市政公用設施、人居環境、智慧城鎮）；（5）社會保障能力（政策支持、政府效能、小鎮規劃）；（6）生態環境載力（生態安全、環境治理投資、低碳生活）；（7）網絡關注熱力（公眾搜索熱度、網絡服務應用）。但同樣存在指標數量偏多、少數指標有待優化、缺乏差異化測評等不足。筆者建議可歸并為資源和區位潛力、產業創新潛力、社會服務支撐潛力、基礎設施支撐潛力、生態承載潛力5個方面來開展評價分析。

需要指出的是，有學者建議：有必要為特色小鎮建設制定精準度較高的評估指標體系，這一評估貫穿特色小鎮創建和運營的全過程，且要符合國際潮流[23]。然而，實現這一目標的難度很大。一是特色小鎮的核心特征在于其特色化或個性化，欲構建一個統一的、可比的、精準度較高的定量評估指標體系實屬不易；二是不同國家或區域由于其歷史、種族、文化、生活習俗、文明程度等各個方面存在巨大差異，其特色小鎮的規劃建設目標取向和運營環境也迥然異樣，估計難以形成一致的國際潮流或評判標準。當然，筆者并不反對各國或各區域建立自己的一套相對評判標準。

我國特色小鎮的規劃目標包括特色鮮明的產業業態、和諧宜居的美麗環境、便捷完善的服務設施、特色濃郁的傳統文化及充滿活力的體制機制五個維度，比較全面。特色小鎮的測評指標體系可以此為依據來進行設計與遴選。

一要堅持總體評價與分類評價相結合。在總體評價上，應當重點關注與評估以下幾個方面的內容：特色小鎮發展是否增加了就業崗位？是否提升了城鎮發展質量和區域價值？是否挖掘并彰顯了地域文化特色？是否加快了城鄉融合乃至生產、生活和生態融合發展進程？是否促進了新型城鎮化制度創新？此外，目前運用同一套指標體系來測評所有特色小鎮的做法也是欠科學的。要針對制造小鎮、田園小鎮、養老養生小鎮、商貿小鎮、運動小鎮、科技小鎮等專業性特色小鎮，分別制定差異化的測評指標體系，以便更好地發揮考評指標體系的導向功能，促進特色小鎮走差異化、多樣化發展道路，避免因同一標準化考評而導致的特色小鎮同質化發展傾向。

二要堅持靜態評價與動態評價相結合。由于特色小鎮的建設具有動態演進的特點，因此，僅有現狀靜態評價是不夠的，還必須進行動態監測與評價，借助寬進嚴審、動態淘汰政策，完善特色小鎮的進入與退出機制。

三要堅持以人為中心的發展導向。不僅特色小鎮建設的目的是為人服務的，而且特色小鎮發展的關鍵也在于人。然而，根據溫鋒華的統計，在我國首批入選的127個特色小鎮中，鎮區人口凈流出的特色小鎮有35個，其中19個為農業特色小鎮[1]。如果將人口凈流入視為小鎮具有活力的主要指標之一，那么，這35個人口凈流出的特色小鎮是否真正充滿活力呢？居民能否像城市人一樣真正享受到完善的社會公共服務呢？如果答案是否定的，那就表明現有特色小鎮的遴選標準仍有進一步改進的必要。

四要堅持生態優先的發展導向。譬如：部分經濟實力較強的特色小鎮，雖然也重視加大生態環境治理力度，但由于機動車擁有率高、人均垃圾日產量高、人均碳排放量高等原因，在低碳生活方面仍然面臨較大的挑戰。

5 特色小鎮的盈利模式

在傳統區位論中，人們主要關注生產空間，以追求效率和規模為核心目標。在現代區位論中，除了生產空間之外，我們還需要更多地關注生活空間和生態空間。構建“生產空間集約高效、生活空間宜居和諧、生態空間山清水秀”的協調發展格局，已成為我國新型城鎮化追求的主要目標。

眾所周知，決定城鎮活力的關鍵因素不是其規模的大小，而是其獨特的盈利模式與運作機制。大城市有規模大的優勢，小城鎮有規模小的魅力。一般來說，人類社會有兩種主要的生活方式：一些人喜歡大都市喧囂熱鬧、摩登時尚的快節奏生活方式，而另一種些人卻偏愛小城鎮的清新可人、寧靜悠然的慢節奏生活方式。傳統商業經濟強調服務的便捷性和效率，現代商業經濟注重提升人居環境的品質，關注生活方式的多樣性和特色。特色小鎮的興起正好順應了一部分人對慢生活方式的追求。

從收益的視角來看，盈利模式是特色小鎮的活力之源，關系到其興衰成敗。不同類型的特色小鎮，其盈利模式又存在一定的差異?？傮w來看，特色小鎮的盈利模式是多樣的而非單一的，主要包括產業經營模式、門票經濟模式、二次招商模式、地產開發模式、資本運作模式、混合模式等[1]。其中，產業經營收益尤其是主導產業經營收益是特色小鎮的主要收入來源，其它收益（如工程建設收益、土地增值收益、物業收益、城鎮建設收益等）可作為其輔助收入來源。由此可見，發掘和培植特色小鎮的主導產業，成為其可持續發展的關鍵之舉。同時，需要指出的是，主導產業的培育或者基礎的夯實是一個長期的過程，不可能一蹴而就，因而特色小鎮的建設需要克服急功近利的短期行為偏向，著力修煉產業內功，力戒出現新的“造鎮運動”。

另外，從成本的視角而言，特色小鎮必須堅持低成本的城鎮化發展模式。實踐經驗表明：在充滿創新氛圍的特色小鎮中，多是初創型企業和年輕的創業者，創新失敗的風險相對較高，高房價、高房租的營商環境對他們的成長壯大十分不利。因此，應當堅持走低成本的城鎮化發展道路，著力降低營商成本，重視追求長期的產業經濟效益而非短期的房地產經濟效益，保障特色小鎮的可持續發展。

在當今的網絡經濟時代，有必要借助互聯網優勢，打造特色小鎮的新盈利模式。例如：2008年創立的愛彼迎（Airbnb）網站，現已成為全球最大的民宿服務平臺，在其網上注冊信息的房間超過了300萬間，涵蓋世界191個國家。它的盈利模式是：房東支付其住宿費的3%，租客繳納其手續費的6%-12%[24]。在國內，途家民宿平臺共上線近7萬套鄉村民宿房源，截至2018年11月15日，鄉村民宿累計接待近200萬房客，為鄉村房東創收超過5億元[25]。

6 特色小鎮的土地利用結構特色

令人遺憾的是，目前學術界對特色小鎮的土地利用結構卻關注甚少。事實上，特色小鎮的用地結構也應是具有一定獨特性的。由于在城鎮化進程中，產業結構、就業結構、用地結構、空間結構四者之間存在互動演變關系，因此，用地結構的差異也可視為其他三個方面的差異性表征。換言之，用地結構是否具有一定獨特性也是檢驗其能否入選特色小鎮的標準之一。

鑒于數據獲取的困難性，我們根據2009年第二次全國土地調查成果，選取上海市金山區楓涇鎮、崇明區東平鎮、奉賢區莊行鎮、浦東新區新場鎮、青浦區朱家角鎮、松江區車墩鎮共6個特色小鎮，以及特色小鎮周邊毗鄰的金山區朱涇鎮、崇明區新海鎮、奉賢區南橋鎮、奉賢區金匯鎮、浦東新區航頭鎮、浦東新區宣橋鎮、青浦區金澤鎮、青浦區練塘鎮、松江區泖港鎮共9個非特色小鎮，進行土地利用結構比較分析（表1），發現兩者之間具有下列明顯的差異性：

6.1 特色小鎮的生態用地比例高于非特色小鎮

在特色小鎮中，園地、林地、河湖水面、灘涂葦地等生態用地面積比重明顯高于非特色小鎮25%以上，其中園地面積比重更是非特色小鎮的兩倍多。由此可見，特色小鎮更加注重發展休閑觀光旅游、生態、環保等產業，尤其重視綠脈、水脈和文脈的合理布局和保護，彰顯地綠、水秀、色翠、花香的江南園林水鄉小鎮風采。

表1 特色小鎮與非特色小鎮土地利用結構比較（單位：%）Table 1 Comparison of land use structure between characteristic towns and non-characteristic towns (Unit: %)

6.2 特色小鎮的開發建設強度低于非特色小鎮

特色小鎮的建設用地比重平均值為23.6%，比非特色小鎮低26.5%左右。表明特色小鎮不僅淡化土地的非農化開發，而且更加重視建設用地的節約和集約利用。

6.3 特色小鎮的土地利用結構均衡度高于非特色小鎮

信息熵是系統復雜性和均衡性的測度指標，可以用來測量土地利用系統的復雜程度和有序程度，因而也就成為定量分析土地利用結構特征的常用指標[26-28]。信息熵的計算公式為：

式中：H為信息熵，Pi為第i種土地類型所占的比例（概率）。信息熵的高低可以反映城市土地利用的均衡程度。熵值越高，表明土地職能類型越多，各職能內的面積相差越小。

基于信息熵函數可以構造城市土地利用的均衡度，計算公式為：

式中：J表示均衡度，它是實際信息熵與最大信息熵之比。J值越大，表明城市土地利用的均質性越強。

在此基礎上，可以定義城市土地利用結構的集中度（優勢度）如下：

式中：I表示城市土地利用的集中度（優勢度），反映了區域內一種或幾種土地類型支配該區域土地類型的程度。

上海6個特色小鎮和9個非特色小鎮的土地信息熵、均衡度與優勢度的計算結果如表2所示。

表2 特色小鎮與非特色小鎮土地信息熵 均衡度與優勢度比較Table 2 Comparison of land information entropy, equilibrium degree and superiority degree between characteristic towns and non-characteristic towns

由表2可知：（1）集中建設區內的所有類型土地與建設用地的信息熵與均衡度均高于全部土地，表明集中建設區內土地結構更加均衡、有序。（2）無論是全部土地還是集中建設區內土地，特色小鎮的農用地信息熵和均衡度略高于非特色小鎮，且集中建設區內更加明顯，表明特色小鎮集中建設區內的農業用地布局也更加均衡和有序。（3）集中建設區內的所有類型土地與建設用地的優勢度均低于全部土地，但農用地的優勢度則高于全部土地。表明集中建設區內的農用地更加側重于耕地、園林地、水域等布局。