新中國成立以來中央涉農“一號文件”的發布與“三農”發展探析

杜小三 康 璇 楊 惟

（中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000）

中華人民共和國成立七十年來，我國“三農”事業出現過兩次高速發展，一次是在上世紀八十年代，一次是從本世紀初至今。這兩次發展的時間軌跡，與同一時期中央發布“一號文件”高度契合。

“中央一號文件”指的是由中共中央每一年對外發布的第一個文件，這一文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性地位。1982 年至1986 年，針對當時農村土地包產到戶的激烈爭論，中共中央連續五年以“一號文件”的形式肯定家庭聯產承包責任制，對當時的農村改革及發展作出重要部署，史稱“五個一號文件”。“五個一號文件”對調動億萬農民積極性、解放農村生產力起到了巨大的推動作用，使農業產量和農民收入得到超常規增長。進入新世紀以后，從2004 年開始，“一號文件”成為中共中央重視農村問題的專有名詞。至2019 年，中央已連續16 年以“三農”為主題發布“一號文件”，從著眼發展現代農業，實現農業現代化；到著眼全面建成小康，實現農業農村現代化；再到著眼“兩個一百年”奮斗目標，實現鄉村振興、構建城鄉共同繁榮的社會主義現代化強國，十六個“一號文件”為我國農村發展開辟出一條光明之路。

一、1982 年——1986 年“五個一號文件”的發布背景、內容及作用

（一）“五個一號文件”的發布背景

中華人民共和國成立后，為實現“耕者有其田”，1950 年6 月《中華人民共和國土地改革法》頒布。在解放后的三年恢復時期和“一五”期間，土地改革在全國范圍內順利推進，農業生產得到了迅速恢復并加速發展。從1949 年到1957 年，全國糧食產量由1.132 億噸增長到1.955 億噸，每年遞增7%。但這一良好發展態勢被1958 年開始的“大躍進”運動及后來的十年文化大革命打斷。之后的近二十年時間，農業生產受到嚴重破壞，農村發展出現倒退。1978 年的全國人均糧食占有量只與1957 年相當，農業人口年收入只有70 元左右，有的農村地區甚至無法進行簡單的再生產，農業農村問題十分嚴峻。1979 年9月，黨的十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，糾正了農村工作中長期存在的錯誤指導思想，明確指出“社員自留地、自留畜、家庭副業和農村集市貿易，是社會主義經濟的附屬和補充，不能當作所謂資本主義尾巴去批判”“鼓勵和扶持農民經營家庭副業，增加個人收入，活躍農村經濟”。

1979 年至1982 年，中央就生產責任制問題在各省市密集進行農村工作調研和座談，形成了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》《關于積極發展農村多種經營的報告》等文件。到1981年底，全國農村有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制，包產到戶已是大勢所趨。1982年1 月1 日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，成為新年的第一號文件，也是新中國成立來第一個涉農“一號文件”。“一號文件”一經公布便受到廣大農村干部群眾的熱烈擁護。時任中共中央總書記胡耀邦同志在一次會議上表示：“農村工作方面，每年搞一個戰略性文件，下次還要排一號。”此后到1986 年連續五年，每年的中央“一號文件”都是談農業問題，即“五個一號文件”。

（二）“五個一號文件”的主要內容

表1 1982—1986 年中央“一號文件”的基本情況

（三）“五個一號文件”的作用及意義

1982 年至1986 年，針對長期以來束縛農村生產力發展的生產關系，“五個一號文件”通過明確家庭承包責任制、改革人民公社制度、鼓勵發展農村商品經濟等系列連貫政策，激活了廣大農民的生產積極性，農業生產率得到顯著提升，溫飽問題得到有效解決，農民生產生活條件明顯改善。

1.肯定并正式確立家庭聯產承包責任制，農民的積極性得到充分調動，吃飯問題得到解決。家庭承包經營是我國農民的一個偉大創舉，它確立了家庭經營的主體地位，賦予了農民充分的生產經營自主權。當時的人民公社制度，一大二公、高度集中，嚴重影響農民的勞動積極性。實行人民公社制度二十年，老百姓卻連吃飯都成問題。在這種境況下，窮則思變。1978 年,安徽鳳陽縣小崗村18 戶農民冒著風險在全國率先分田到戶。此后，貴州、四川、甘肅、內蒙古、河南等省、自治區的一些窮困生產隊也實行了包產到戶。包產到戶的效果是明顯的，但關于包產到戶是姓“社”姓“資”的爭論在各級一直非常激烈。1982年的“一號文件”肯定了家庭聯產承包責任制是中國農民的偉大創舉。1983 年的“一號文件”直接給家庭聯產承包責任制定性：“聯產承包制使集體優越性和個人積極性同時得到發揮，是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。”多年爭論就此平息。“五個一號文件”的出臺，相當于從中央層面給了包產到戶、包干到戶一個正式戶口，使得家庭聯產承包責任制在各級政府的積極推進下迅速全面鋪開。土地承包期的延長，更是給農民吃下定心丸，農村開創了欣欣向榮的新景象。1978 年至1987 年，我國糧食產量從3.0477 億噸增長到4.0473 億噸；農業總產值由1978年的1459 億元增加到1988 年的5300 億元，平均每年增長6.2%；1982 年到1985 年，農民人均純收入年均增長10%以上，1985 年達到398 元,城鄉收入差距從2.4 下降到1.8。

2.承認農民生產經營自主權，農村產業結構得到調整。1984 年的“一號文件”將土地承包期從原來的三年延長到十五年以上，并允許農民自理口糧到農村集鎮務工經商，農民賣農產品再不是“資本主義尾巴”。由于制度激勵以及農產品的調價，糧食生產連上臺階。產量問題解決了，銷售問題又出現了，多個地方出現農民賣糧難的問題，原來的統購、派購已滿足不了現實的需要。1985 年的“一號文件”提出調整農村產業結構，取消實行了30 年的農副產品統購、派購，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策，同時規定將農業稅由實物稅改為現金稅。這是繼生產領域的改革之后對流通領域的重大改革。除了還給農民生產權利，銷售權利也還給了農民，農業不再進行指令性種養殖，開始以市場為導向進行生產，農、林、漁、牧各類產品種類得到豐富。

3.鄉鎮企業得到蓬勃發展。鄉鎮企業的前身是社隊企業。“鼓勵農民向各種企業投資入股”“鼓勵集體和農民本著自愿互利的原則，將資金集中起來，聯合興辦各種企業，尤其要支持興辦開發性事業”。在一系列政策的鼓勵刺激下，農村大地雨后春筍般地出現了一批批鄉鎮企業，吸納了大批富余勞動力。從1984 年到1988 年這五年，鄉鎮企業產值每年都以30%以上的速度高速增長，創造了連續三到四年的農民收入增長速度快于城市增長的奇跡，其中農民增收部分的1/2 來自于在鄉鎮企業的工資收入。到上世紀90 年代初期，鄉鎮企業已成為中國經濟最活躍的部分，中國工業產值中“三分天下有其一”。鄉鎮企業的迅猛發展，使得農村傳統經濟結構被打破，非農產業迅速崛起，農村的勞動力結構和產業結構都發生了重大變革，這對于中國農村和整個國民經濟的增長、經濟結構的變革以及農村工業化、城市化的發展等方面都起到重要作用。今天我們的大部分優秀民營企業，前身就是當年的鄉鎮企業。

二、2004 年——2019 年十六個“一號文件”的發布背景、內容及作用

（一）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的發布背景

上世紀八十年代“五個一號文件”出臺后，用當時的一句話來講，就是“對于中國農村改革，一切‘便宜’的項目已經出臺，不觸動深層結構，就不能前進一步了”。之后的改革重點逐漸轉向城市，1987 年的“一號文件”已和農村改革無關。

一方面是國家政策重點的轉移，另一方面是農村不斷增加的稅賦阻礙了農村發展。除向國家繳納的農業稅外，農民還需交納鄉級五項統籌和村級三項提留費用，一些本該由公共財政承擔的社會公共事業支出如農村教育、路網改造、農村安保等全部轉移到農民頭上。許多農民向國家交售合同定購糧后獲得的糧款，還不夠當年的農業稅和攤派提留款。全國農民人均純收入年增長率在1988 年下降到5%，從1997 年到2000 年更是出現了連續4 年下滑的趨勢，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%，城鄉居民收入之比從1985 年的1.8：1 上升到2002 年的3.1：1，中國成為世界上貧富差距最大的少數幾個國家之一。農民種田積極性被極大挫傷，2003 年甚至出現了全國糧食產量罕見下滑的嚴峻局面，當年全國糧食供需缺口達3750 萬噸；城鄉收入差距不斷加大，農村社會矛盾日益突出。2000 年8 月，《南方周末》刊登一位鄉鎮書記李昌平寫給時任國務院總理朱镕基同志的信，信中以一個基層干部的實際體會，發出了“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的悲鳴。

大量事實表明，“三農”問題已嚴重到了不得不破、不得不解的緊要關頭。2004 年，時隔18 年后，中央“一號文件”重新聚焦“三農”。至2019 年，已連續16 年以“三農”為主題發布“一號文件”。16 個“一號文件”的發布，使農村發展重新回到良性軌道，開啟了16 年的黃金發展時期。

今天，“一號文件”已成為中央重視農村問題的專有名詞。梳理這十六個“一號文件”，按其內容側重點可分為三類：一是減負強基，統籌城鄉，推進新農村建設，促進城鄉一體化（2004 年至2011 年）；二是實行農業改革，發展農業現代化，培育農業發展新動能（2012 年至2017 年）；三是實施鄉村振興戰略，決戰脫貧攻堅（2018 年至2019 年）。

（二）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的主要內容

1.減負強基，統籌城鄉，推進新農村建設（2004年至2011 年）。2004 年“三農”問題重回“一號文件”時，我們已經意識到，農村底子薄、農民收入低、城鄉差距大、社會矛盾突出等等問題的根本原因在于長期的城鄉分割、二元發展，只有統籌城鄉一體發展才能真正解決“三農”問題。第一步是減去農民身上沉重的稅賦。因此，2004 年的“一號文件”確立“多予少取放活”的方針，歷史性地提出“兩免三補貼”，即逐步降低農業稅稅率，同時取消除煙葉外的農業特產稅，給予農民糧食直接補貼、良種推廣補貼和農機具購置補貼。當年即降低農業稅稅率1 個百分點。至2006 年，全國范圍內全部取消農業稅，每年直接給全國農民減負1335 億元。針對農業農村基礎設施差的問題，中央加大財政投入力度，著力改善社會主義新農村建設的物質條件。2004 年至2011 年，中央財政累計安排“三農”支出超過5 萬億元，年均增幅超過20%。

表2 2004—2011 年中央“一號文件”的基本情況

2.推進農業改革，發展農業現代化，培育農業發展新動能（2012 年至2017 年）。改革開放以來，我國經濟保持了高速發展，但城鄉居民收入差距卻在不斷擴大，這實際上是二元經濟結構的反映。一直以來，農民只能從事傳統農業，靠天吃飯，勞動生產率比較低。而現代產業如制造業、信息業和服務業的勞動生產率相對較高，能夠得到較高的工資收入。因此，要縮小城鄉居民收入差距，一是推進農業改革，把傳統農業改造成為現代農業，提高農業的產出水平，從根本上提高農民收入；二是推進城鎮化，將傳統產業中的剩余勞動力轉移到城市的現代產業中去，從而提高他們的收入水平。2012 年至2017 年，農村改革一直穩步推進，鼓勵農戶流轉土地經營權，發展多種形式的適度規模經營，農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業產業化龍頭企業等新型主體蓬勃興起；不斷推進農村一二三產業融合發展，積極開發農業多種功能，激活農村要素資源，增加農民財產性收入；拓寬農村外部增收渠道，促進農民轉移就業和創業。2012 年至2017 年，我國的城鎮化率從52.6%提高到58.5%，超過9000 萬農業轉移人口實現進城，成為城鎮居民。

表3 2012—2017 年中央“一號文件”的基本情況

3.實施鄉村振興戰略，決戰脫貧攻堅（2018 年至2019 年）。2018 年的中央“一號文件”指出，實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。

表4 2018—2019 年中央“一號文件”的基本情況

（三）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的作用及意義

1.確立了新時期“三農”工作的總方針是“多予少取放活”。新中國成立以后，由于多方因素，我們對農民是“取”得多而“予”得少，從某種角度講是以犧牲農民、農業、農村的利益取得了經濟的發展。今天“三農”問題如此嚴峻，也是長期以來“多取”“少予”的結果。農民收入低、農業抗風險能力差、農村發展落后，隨之而來的是農村貧困問題、社會矛盾積累問題、國家糧食安全問題、農村環境破壞問題等。經過建國五十多年的發展，我國初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。1998 年黨的十五屆三中全會指出：“堅持多予少取，讓農民得到更多的實惠。”2002 年的中央農村工作會議明確提出，新階段增加農民收入總的指導思想是“多予少取放活”。2004年，這一思想被寫入“一號文件”，成為新時期黨的“三農”工作的總方針。在這一方針的指導下，國民收入和社會資源的分配格局不斷向“三農”進行傾斜。中央財政“三農”支出規模從2004 年的2337.63 億元增加到2018 年的20781.56 億元，增長了近8.9倍，年平均增長速度達到15.68%，主要用于農業生產支出、農民的補貼和農村社會事業發展支出。加大力度清理各種不合理的農村收費，規范政府行為，堅決杜絕亂攤派、亂集資、亂罰款現象。搞活農村經營機制，消除體制束縛和政策障礙，給予農民更多的自主權，激發農民自主創業增收的積極性。從2004 年到2018 年，我國糧食產量得到持續增長，2018 年達到65789 萬噸；農民人均純收入從2004 年的2936元增長到2018 年的14600 元。至2018 年，非農收入繼續成為農民增收的最大貢獻因素，全年工資性收入和轉移凈收入增加對農民增收的貢獻率近70%，加上經營凈收入中二、三產業增加的凈收入，三項合計近90%。

2.明晰農村改革的總思路是發展新農業、培育新農民、建設新農村。中華人民共和國成立以來，隨著人口的增多、城市的擴張、二三產業的發展及其它原因，我國耕地面積基本上呈逐年減少趨勢，目前僅保持了18 億畝的耕地紅線，人均占有耕地面積不足世界平均水平的1/3。要保障14 億人口的糧食安全，必須進一步改善農業生產條件，調整農業產業結構。必須完善生產方式，解決土地細碎化、生產效率不高的問題。要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。新型職業農民是發展現代農業的骨干力量。隨著我國城鎮化進程的加快，大量農村勞動力從農業生產領域轉向非農領域，從鄉村轉移到城鎮，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化現象明顯，農業人才缺失問題日漸突出。要加大對新型農民的培訓力度，大力推進農民職業化進程，加快構建一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍，有效解決目前我國“誰來種地”這一問題，為農業現代化建設提供堅實的人力基礎和保障。只有真正發展新農業、培育新農民，“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設目標才能實現。

3.聚焦城鄉二元結構矛盾，統籌城鄉，大力推進城鄉一體化發展。城鄉二元結構體制是由一系列相應的制度、政策和社會規范構成的，但關鍵是“人”“地”“利”三個主要因素。“人”的城鄉二元表現為戶籍制度的城鄉分治、工農有別；“地”的城鄉二元體現為土地屬性的城鄉區別，阻斷了土地資源在城鄉發展中的轉換；“利”的城鄉二元體現為在社會保障和福利制度上的城鄉差別，在基礎設施和公共資源上的巨大落差。進入新世紀來，我們著力破解城鄉二元結構矛盾，推進城鄉一體化發展，不再人為分割城市與農村，將城鄉經濟社會在規劃、產業發展、基礎設施建設、公共服務、就業市場、社會管理等方面逐步實現一體化。放寬農民進城落戶限制，著力推進城鎮化進程，讓資本、勞動力、土地等生產要素在城鄉之間實現良性循環和互動。加大城市及工業資源對農村的“反哺”力度，通過工業化、城鎮化進程促進農業發展，提高農業發展的質量和層次，不斷鞏固農業的基礎性地位。大力推動公共資源向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，促進農村面貌的根本改變。農村社會事業在這一時期得到突破性發展，農村教育、衛生、醫療水平不斷提升，新農合、農村養老、農村貧困救助等農村社會保障制度不斷完善，讓農民“共享改革發展成果”正在實現。

4.農村貧困問題得到有效遏制。從2013 年底開始，在中央有關部門的統一部署下，各地全面開展貧困識別和建檔立卡活動，全國共識別貧困人口8862萬人。從2004 年至今，每一年的“一號文件”均用專門篇幅對農村扶貧工作進行部署，2019 年的一號文件《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》開篇即要求“聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅”。精準扶貧深入開展以來，東西部扶貧協作和定點扶貧取得突破性進展。資金保障進一步加大，貧困地區生產生活條件明顯改善，多年困擾貧困群眾的行路難、飲水難、用電難、通信難、教育難、就醫難等問題，在大部分貧困地區得到了解決。通過產業扶持、勞務輸出、異地搬遷、教育脫貧等措施，深度貧困地區脫貧進程明顯加快，農村貧困人口逐年減少，2018 年底只剩現行標準下的農村貧困人口1660 萬人。

三、關于推進新時代“三農”工作的幾點啟示

農業是國民經濟的基礎，農村是國家均衡發展的兩翼之一，農民是人民主體的最廣大群體，農業、農村、農民問題在任何時候都需要認真對待。全面建設小康社會，必須切實解決好“三農”發展問題，要讓廣大農民群眾真正共享改革發展的成果，小康路上不落下一人。當前，城鄉發展差距仍然明顯，“三農”問題還將在一個時期內長期存在。梳理新中國成立以來二十一個中央“一號文件”的發布與同一時期“三農”發展的關系，對于新時代更進一步促進“三農”發展有重要啟示。

（一）“三農”發展需要頂層設計及國家政策的持續關注

中央“一號文件”歷來是我國經濟社會當年發展的風向標。上世紀八十年代連續五個中央“一號文件”的發布，使億萬農民積極性被最大程度激發，農業生產得到喜人發展，農民收入穩步提升，城鄉收入差距一度縮小；進入新世紀來十六個中央“一號文件”的連續推出，農民務農積極性得到恢復，城鄉二元結構矛盾有序緩解，農業結構進一步調整，農村活力凸顯。“農，天下之大業也。”農業、農村、農民的事從來不是小事，而事關改革發展全局。“三農”興則助力全局興，“三農”困則掣肘改革發展困。因此，新時代的“三農”發展，更需要頂層設計，需要從改革發展全局視角對各個方面、各個層次、各種要素之間進行統籌考慮，確定核心理念和目標并制定出正確的戰略、路徑，從而提高效益，降低風險和成本。當前，在政策推動、市場拉動、創新驅動、融合促動下，鄉村振興已取得一定成效，糧食生產穩中有升，農民收入持續增加，農村新產業快速發展，新業態層出不窮。但農村底子薄、欠賬多，決定了鄉村振興決不是一朝一夕，需要久久為功。進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分的發展之間的矛盾，但發展最不平衡的仍然是城鄉發展不平衡，最不充分的仍然是鄉村發展不充分。還需要繼續推進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，切實抓好農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設……這些，都需要國家政策的導向與持續關注。

（二）“三農”建設要充分尊重農民主體地位

農村的事應由農民自己作主，要充公發揮農民在鄉村建設中的主體地位。歷史證明，中國農民是一個偉大的群體，尊重農民在實踐中摸索總結出的經驗，可以獲得巨大的發展動能。鄧小平同志曾說：農村究竟采取什么樣的政策主要看農民是否愿意。堅持農民主體地位，提升能力是關鍵。要抓住農民科學素質提升這一關鍵，為農民提高生產、經營和管理等素質提供必要的有效途徑，提升農民作為鄉村振興建設主體的能力。要充分保障農民對于土地的處置權、使用權和收益權，保障農民主動參與農業產業化和現代化的經營權利。基層政府在現代農業項目的規劃選擇和推進中，要廣泛征求農民的意見，讓農民成為鄉村經濟發展的主要獲益者。要以維護和不斷增進廣大農民的切身利益與福祉為標準，加強和改進基層黨組織建設，完善和創新能夠真正落實村民有效自治的組織體系；建立健全保障農民和農民自治組織參與村級事務協商、決策的制度；建立和完善村級重要事項公開、公示的制度；建立農民對村級重要事務有效監督的制度，使農民能夠真正行使監督權。只有讓農民在鄉村建設中真正有了存在感、獲得感、幸福感，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的美麗鄉村目標才能實現。

（三）“三農”發展既需國家政策的頂層設計，關鍵還在于地方各級的執行

近年來，國家出臺的各種利農、惠農政策不可謂不豐富。但再好的政策，如果不能落地實施，也只能是“紙上談兵”。由于農村面積廣、地域差別大、區域發展不平衡，中央制定的只能是宏觀政策，是框架結構。這就需要各級各地根據實際，制定實施細則、出臺配套舉措，將這些政策落地、落實、落細，真正將黨中央的大政方針貫徹落實到最基層。只有執行得力，頂層設計才能轉為基層動力。習近平總書記強調，“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。中央的宏觀政策是地方施政的總要求和總方向，地方在制定實施細則時，要堅持政策導向，決不可逾越中央政策的底線與邊界；要堅持法治導向，確保基層配套政策措施在法治軌道上運行推進；要堅持問題導向，一切從實際出發，以有利于上級政策的落地落實、有利于基層矛盾問題的化解、有利于推進基層的改革發展為根本，使中央政策更接“地氣”；要堅持群眾導向，不管是政策部署還是政策配套，落腳點一定要是為實現人民群眾對美好生活的向往。“一分部署，九分落實。”只有確保中央政策在執行中不變形不走樣，我們的鄉村振興才能實現，我們的“兩個一百年”奮斗目標才能實現！