土地緊約束背景下公交場站用地調整辦法研究

梁倩玉 周 軍 梁對對

（深圳市規劃國土發展研究中心，深圳 518040）

引言

經過近40 年的快速城市化發展，深圳率先進入土地存量發展階段，面臨城市建設用地嚴重匱乏的困境。為適應城市發展要求、切實解決公交場站規模嚴重不足的現實問題，深圳市提出轉變公交場站建設模式，實行立體化、復合化建設，并規定此后新建公交場站必須與上蓋物業統一規劃建設。

隨著深圳公交場站建設模式不斷推進，公交場站缺口難題逐步得到緩解，這為調整獨立占地公交場站用地提供現實條件。此外，已有局部片區根據實際發展需求，對部分規劃未建獨立占地公交首末站用地進行調整。可見，獨立占地公交首末站用地調整具有迫切的現實需要。

本文旨在科學評判深圳常規公交未來發展趨向，以規劃確定且未建的獨立占地首末站用地為研究對象，研究提出一套邏輯嚴謹、可操作性強、適應土地緊約束城市發展背景的公交場站用地調整機制，為其他城市提供案例參考。

1 調整必要性

1.1 推動場站實施

2012 年以前，深圳市公交場站基本上是獨立占地型式，用地規模大、功能混雜、使用效率低。2012 年開始,深圳提出“以立體綜合車廠為主體，以配建公交首末站為網絡”的公交場站模式，從功能分類、建設型式、運營組織三方面進行調整：將公交車輛的維保、夜間停放、充電等生產性功能集中在立體綜合車廠解決；公交線路調度、上下客等乘客服務性功能由建筑配建首末站承擔[1]。深圳公交場站運營組織模式如圖1 所示。

圖1 深圳公交場站運營組織模式

截至2017 年底，深圳公交場站模式調整已實施5 年，取得顯著成效。從圖2 可見：近期實施及現狀已建平面型式綜合車廠的總用地規模基本可以滿足需求，規劃公交首末站總體用地規模已超過未來用地需求。但是，近期綜合車廠實施周期較長，目前沒有一處建成投入使用，無法滿足現狀公交車輛的夜間停放與充電需求；公交首末站現狀實施率不足30%，現狀用地缺口仍然比較大。為推動公交場站模式轉型、解決現有公交車停車充電難問題，需要通過轉變既有獨立占地公交場站的建設型式，推動公交場站實施，支撐常規公交穩定發展。

圖2 深圳公交場站用地供需對比

1.2 釋放用地空間

經過多年高速城市化，深圳可建設用地日趨殆盡。在此背景下，深圳于2006 年首次提出轉變土地利用模式，引導城市轉型發展[2]；2010 版城市總規正式提出嚴格控制新增用地規模，逐步增加改造用地規模（圖3），提出低效用地再開發、用地功能調整、生態清退和修復等策略[3]，實現用地模式由增量擴張為主向存量優化為主的根本性轉變[2]。

圖3 深圳建設用地供應結構模式

在用地緊約束的轉型階段，城市基礎設施及開發建設面臨無地可用的困境。相比之下，合計約83.5 公頃的規劃未建獨立占地公交首末站，由于土地政策障礙，未能得到有效利用。局部地區嚴格落實公交首末站配建制度，已建設多處配建場站，有效解決片區缺口，甚至出現冗余。合理使用上述公交場站用地空間，將為城市更多方面的發展提供騰挪空間。規劃獨立占地公交首末站分布如圖4 所示。

為支持城市向存量空間發展轉型，需要科學識別可挖潛、可釋放的場站用地，研究相應的用地調整機制，補充建設空間。

圖4 規劃獨立占地公交首末站分布

2 調整思路

2.1 調整方法技術框架

規劃獨立占地公交首末站調整機制的核心問題是：研究提出場站功能保留或取消的判斷條件。從支持常規公交穩定發展的角度，公交場站現狀缺口較大片區的場站功能必須保留，但既有規劃未建獨立占地公交首末站受當前政策限制無法立項實施，因此需要進一步以推動場站實施為目標，研究相應的規劃實施機制。從支持城市開發建設的角度，新開發或重建片區近些年結合新建項目已落實多個配建公交場站，既有規劃未建獨立占地公交首末站用地可以逐步釋放，因此需要研究取消場站功能后用地的處置方向。場站用地調整核心問題如圖5 所示。

圖5 場站用地調整核心問題

2.2 調整原則考慮因素

2012 年與2017 年法定圖則數據比對分析，已有75處獨立占地首末站的用地規劃內容發生變化。總量上，調整后公交首末站用地規模減少了32.7公頃，見表1；空間上，取消場站集中在首末站實施率更低的原特區外（不利于地區公交服務品質提升），調整為綜合車廠的用地集中在用地較為緊缺的核心城區，調整為配建首末站的用地集中在更新或新建片區，如圖6 所示。

表1 規劃獨立占地首末站調整情況分析

圖6 獨立占地首末站規劃調整地塊分布

獨立占地公交首末站用地調整的初衷是推進公交場站模式轉型，因此有必要科學評估片區公交場站模式推進情況。從場站體系方面考慮，公交首末站與綜合車廠功能互補，綜合車廠的實施情況一定程度影響公交首末站的用地需求：在綜合車廠用地規模、空間布局可以滿足發展需求的情況下，公交首末站夜間不停車；相反，在綜合車廠不足的情況下，公交首末站用地需要適度考慮停車需求。從場站可實施性方面考慮，若片區為新建或更新項目的集中區，近期結合新建項目增設配建首末站的可能性較大。公交首末站規劃調整需要考慮片區分類場站的規劃供需情況與土地利用開發情況。

從已調整場站的特征分析看出，規模較大用地的土地使用效率、價值較高，尤其適合用作公交停車的綜合車站以及可上蓋綜合開發的綜合車廠。此外，由于單條線路起終點的首末站與多條線路換乘的樞紐站在功能上存在差異，既有公交場站配建制度僅適用于首末站，因此獨立占地公交場站規劃調整需要考慮場站的規劃功能。

綜上，獨立占地首末站用地調整主要考慮所在片區特點與地塊自身特性兩方面因素：片區特點包括片區場站供需情況、土地利用開發情況、近期綜合車廠覆蓋情況；自身特性包括場站用地規模和功能定位（圖7）。

表2 深圳常用的規劃研究單元

圖7 場站用地規劃調整考慮因素

3 調整分區

為滿足精細化行政管理需求，文章綜合考慮片區場站供需、土地利用、綜合車廠布局等方面，劃定獨立占地公交首末站規劃調整建議分區。

3.1 單元尺度分析

深圳根據不同規劃管理需求，劃定了多種規劃單元：法定圖則、密度分區、交通小區。法定圖則是由城市規劃主管部門每年根據城市總體規劃、分區規劃的要求編制，對各片區的土地利用性質、開發強度、配套設施、道路交通和城市設計等方面作出控制和引導規定[4]；密度分區是按照城市總體空間結構、區位條件、交通條件、資源條件等綜合確定城市密度與地塊開發強度的空間分布[5]；交通小區是交通模型數據統計與仿真分析的基礎單元，一般根據道路、鐵路、山體等自然障礙，方便交通數據調查，用地屬性與交通特點具有同質性等因素劃定。深圳常用的規劃研究單元見表2。

為了選取合適的分區單元，對法定圖則與交通小區兩種尺度進行公交首末站供需分析（圖8、表3）。從評估結果來看，供不應求的交通小區比例近七成，遠高于供不應求的法定圖則比例。這是由于交通小區的評估尺度過小，大部分小區處于生態控制區內，公交出行需求低，其中超過40%小區場站需求未達到設置場站的閾值。另外，公交首末站主要服務片區公交線路的始發與調度，應從更大范圍統籌。綜合分析兩種尺度的評估結果，同時考慮到既有規劃公交場站主要來自法定圖則規劃，本文認為以法定圖則為分區單元更合適。

表3 不同供需水平的小區占比

圖8 法定圖則（左）與交通小區（右）單元尺度下的首末站供需分析

3.2 片區特點分析

3.2.1 片區場站供需特點

片區公交場站供需達到平衡是場站用地調整的前提。由于公交場站近期建設需求仍然較大，公交場站用地調整宜循序漸進。以場站供需比≥1.5 為判定依據，若片區已實施首末站總用地規模≥未來場站需求、或已實施首末站與規劃配建首末站之和≥未來場站需求的1.5 倍，則判定該片區公交場站可以實現供需平衡，有條件釋放場站用地。

3.2.2 片區土地開發特點

隨著城市更新與土地整備在全市范圍推進，配建首末站得以規劃落實。若片區位于《城市更新“十三五”規劃》劃定的優先拆除重建地區，按照《大型建筑公交場站配建指引》[6]（以下簡稱《指引》），近期可結合更新項目落實一批配建首末站，滿足公交場站近期建設需求。因此，對于已實施首末站與規劃配建首末站之和≥未來場站需求、且位于城市更新優先拆除重建地區的片區，則判定公交場站為供需平衡區。

3.2.3 綜合車廠覆蓋情況

在全市實現專營公交車輛100%純電動化的現實背景下，需要適當考慮利用規劃未建獨立占地首末站用地增設公交車輛停放與充電設施。因此，在第一批近期實施及現狀保留綜合車廠未能覆蓋的區域，應適當保留既有規劃獨立占地公交首末站用地。

3.3 調整建議分區

基于上述三方面因素分析，以法定圖則為基本單元，將深圳市規劃用地劃分為三類調整分區：功能調整區、規劃保留區、待定調整區，將場站供需可以平衡且近期綜合車廠可以覆蓋的片區劃分為功能調整區，將場站缺口片區劃分為規劃保留區，剩余其他片區劃分為待定調整區，具體調整分區劃分原則見表4。

表4 規劃未建獨立占地首末站調整分區劃分原則

其中，片區公交場站供需平衡主要判定依據為：①已實施首末站規模與片區場站需求的比值≥1；②已實施首末站與規劃配建首末站規模之和與片區場站需求的比值≥1.5；③已實施首末站及規劃配建首末站規模之和與片區場站需求的比值≥1，且位于近期城市更新優先拆除重建地區。

4 調整原則

4.1 依據調整分區

結合三類調整分區的特點，研究提出規劃未建獨立占地首末站的調整原則：若場站位于規劃保留區內，原則上公交場站規劃功能應予以保留；若場站位于功能調整區內，原則上公交場站規劃用地可結合實際需要，調整為其他市政交通等公共配套設施；若場站位于待定調整區，需結合片區土地利用、場站設施供給等進展情況開展詳細研究論證，在片區場站可滿足未來需求的前提下，方可對場站功能進行調整。圖9 為規劃未建獨立占地首末站調整建議分區。

圖9 規劃未建獨立占地首末站調整建議分區

4.2 依據用地規模

對比分類公交場站的一般規模，6000 平方米以下用地適合建設小型公交首末站、公交樞紐站。規模較大的用地適合用作綜合車站以及綜合車廠。因此，宜優先保留用地規模在6000 平方米以上的場站用地，作為公交停車場、綜合車廠的備選用地。分類公交場站的一般用地規模見表5。

表5 分類公交場站的一般用地規模

4.3 依據場站功能

公交首末站可細分為服務單條公交線路始發終到的一般首末站，以及服務長途客運站、火車站、客運碼頭、軌道站等客流集散功能的公交樞紐站。未來深圳市軌道交通網絡不斷覆蓋，常規公交對軌道線路接駁及補充的功能日益凸顯，需要結合軌道交通線網規劃，在一些重要軌道站點周邊預留公交樞紐站設施，需要優先保留火車站、客運站、綜合交通樞紐、軌道換乘站等客流集散點周邊的場站用地。行標[7]及深標[5]對樞紐站的布置要求是對外交通設施主要出入口100 米、50 米范圍內。為盡可能保障公交樞紐站用地規劃預留，服務半徑適度拓展至500 米。依據場站功能，原則上現狀已建、在建及已納入市政府批復近期建設軌道線路兩條及以上線路交匯的站點及起終點，其周邊500 米范圍內的規劃未建獨立占地首末站用地應規劃保留。

5 調整建議

5.1 保留場站的實施建議

對于規劃保留場站，需要進一步明確場站的后續處置方式。若場站有必要、有條件實施，應提出實施方式建議及相應的規劃要求；若場站近期實施必要性不強、條件較差，宜保留場站設施用地，作為公交設施遠期發展備用地。

5.1.1 與新建項目捆綁建設

若保留規劃場站在近期實施的城市更新、土地整備、開發用地等新建項目（經政府審批通過的計劃項目）規劃用地范圍內或緊鄰新建項目，建議將場站用地納入周邊新建項目中，場站與項目捆綁同步規劃、設計、建設，產權歸政府所有，建成后無償移交政府。場站與項目捆綁建設，有關項目開發指標、產權、地價等內容，需通過專題研究確定。

通過結合新建項目配套建設首末站，一方面場站與客流發生吸引點銜接，減少乘客乘車步行距離和換乘次數，大大提高公交服務品質，同時可以增加開發物業的公交可達性與便利性，進而提高物業的吸引力；另一方面開發項目負責解決土地歷史遺留問題，這間接降低首末站建設實施難度，有效推進場站實施[8-11]。

5.1.2 場站用地復合建設

若規劃保留場站位于成熟開發地區，未能與新建項目捆綁建設，但場站近期建設需求迫切，建議采用場站用地復合開發的形式推動場站實施，以滿足近期需求。因此，建議在保障首末站基本功能的基礎上，可增加用地復合功能，以市政交通設施功能為主，兼顧公共配套、保障性住房等功能。

5.1.3 作為公交設施備用地

其他近期實施必要性不強、條件較差的保留場站用地，作為公交設施未來發展備用地，為常規公交長期發展留有彈性，其中用地面積在6000 平方米及以上的場站用地，優先作為公交停車（綜合車站）及綜合車廠的備選用地。

5.2 保留場站的規劃要求

若規劃保留場站與新建項目捆綁建設，場站用地需求除了要滿足原獨立占地場站應提供的片區場站需求，還要滿足項目開發所產生的自身場站需求。因此，與新建項目捆綁建設的配建場站面積由兩部分組成：①原法定圖則規劃確定的獨立占地公交場站用地規模；②新建項目應配公交場站用地規模，其根據《指引》有關標準核算得到。

根據場站主管部門、使用單位的反饋，由于配建場站敷設于建筑內，受建筑柱網、進出通道、轉彎半徑等因素影響，相比原來獨立占地型式的首末站，配建首末站的有效使用面積有所折減。參考配建首末站建設實施情況以及其他城市場站設計經驗，由于柱網和其他構筑物影響，其用地效率一般按0.7 折減，即：獨立占地首末站面積與建筑內敷設配建首末站面積的換算系數一般為1.2～1.5 倍。圖10 為獨立占地首末站與建筑配建首末站概念圖。

圖10 獨立占地首末站與建筑配建首末站概念圖

為了保障項目捆綁建設配建場站的有效使用，配建場站面積應乘以換算系數。例如：原法定圖則規劃獨立占地場站面積為3000 平方米，依據《指引》核算新建項目應配場站面積1800 平方米，配建場站在建筑架空層敷設，受柱網等影響，規劃部門在規劃審批文件中規定的首末站面積應為（3000+1800）×（1.2～1.5）=5760～7200 平方米。

5.3 取消場站的功能建議

在當前市政交通等公共設施面臨無地可用、難以落實困境的現實背景下，對于取消場站功能的規劃用地，應優先落實市政交通設施，如新能源汽車充電站、公共停車場、通訊機樓、變電站、應急避難場所、垃圾轉運站等，其次落實社區層面的公共配套設施，如社區警務室、社區健康服務中心、社區文體活動中心、社區居委會等，以及符合當前政策及市政府工作要求的保障性住房等設施。

6 結語

調整獨立占地公交場站規劃用地是深圳市公交場站模式調整的必然趨勢，也是城市進入土地緊約束發展階段的實際需求。為支撐深圳常規公交行業長期健康、穩定發展，促進公共交通設施用地集約高效利用，有必要開展獨立占地公交場站規劃調整研究，為該類設施用地規劃調整與行政審批提供技術指導。本文通過科學分析公交場站轉型模式推進情況、公交首末站規劃實施情況，系統研究公交場站用地功能調整的基本原則、功能調整的主要方向，規范獨立占地公交首末站用地調整的技術方法與操作流程，以及適應城市發展新背景，研究推動公交場站規劃實施途徑，引導公交場站用地空間復合利用，為公共設施建設提供空間。