從開山伐木到立法保護

那非丁

神農(nóng)架，因華夏始祖炎帝神農(nóng)氏搭架采藥而得名，因“野人之謎”而譽滿全球。身臨其境，呼吸其沁人心脾的清新空氣，感受其人間仙境般勝地美景，冷靜思考神農(nóng)架幾十年來走過的路，無論是共和國成立初期為國家經(jīng)濟發(fā)展而“開山伐木”，還是近些年為生態(tài)文明建設而“立法保護”，神農(nóng)架始終與新中國國運相牽，為國家經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境保護書寫著傳奇歷史和壯美詩篇。

新中國生態(tài)文明建設歷程的見證者。風光獨特的原始森林，夢幻綺麗的云海奇觀、柔美婉約的峽谷濕地、高大挺拔的冷杉、嬌艷的杜鵑、靈動的金絲猴……神農(nóng)架真可謂集秀美與恢宏于一身，融風情與底蘊為一體。然而，就是這世間不可多得的生態(tài)奇跡，卻有著艱難而曲折的滄桑歷史。

神農(nóng)架的開發(fā)與保護，見證著新中國生態(tài)文明建設理論和實踐的發(fā)展和演變。1956年和1958年湖北原林業(yè)廳和國家原林業(yè)部相繼勘測之后，國家決定開發(fā)神農(nóng)架。1962—1983年，是神農(nóng)架粗放開發(fā)階段。開山伐木，初衷是為國家經(jīng)濟發(fā)展貢獻木材，尤其是在1970年神農(nóng)架林區(qū)政府成立以后，林區(qū)每年完成10萬立方米商品木材采伐任務。那段艱苦歲月，神農(nóng)架兒女戰(zhàn)天斗地，主要的生產(chǎn)任務就是修路和伐木。經(jīng)過多年開發(fā)，神農(nóng)架的森林覆蓋率到1982年降至63%。

1984—1999年，是有限保護階段。神農(nóng)架國家自然保護區(qū)成立后，神農(nóng)架的各類保護地陸續(xù)建立，有國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園等國家級保護地，還有世界人和生物圈保護區(qū)、世界地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)、國際重要濕地等世界級保護地，對重要區(qū)域、重要動植物資源的保護得到加強，木頭經(jīng)濟逐步向生態(tài)經(jīng)濟轉軌。

2000—2012年，是探索轉型、合理開發(fā)階段。天然林保護工程實施，神農(nóng)架全面禁伐，同時加大旅游開發(fā)、農(nóng)林開發(fā)、水電開發(fā)、磷礦開發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，這期間神農(nóng)架因生態(tài)保護而關閉的工礦、森工企業(yè)有110多家。

2012年之后，神農(nóng)架進入綠色發(fā)展階段。黨的十八大將生態(tài)文明建設作為“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，湖北省委確立神農(nóng)架“彰顯生態(tài)保護和綠色發(fā)展價值，建設世界著名生態(tài)旅游目的地”的戰(zhàn)略定位，神農(nóng)架林區(qū)進入科學保護、綠色發(fā)展、構建生態(tài)文明示范區(qū)的新階段。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。”2016年5月，國家發(fā)改委正式批復《湖北神農(nóng)架國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》。2016年11月，神農(nóng)架國家公園管理局正式掛牌成立。2017年7月，《神農(nóng)架國家公園總體規(guī)劃》批準實施。2017年11月，《神農(nóng)架國家公園保護條例》經(jīng)湖北省人大常委會表決通過，2018年5月1日正式實施。《條例》規(guī)定，國家公園園區(qū)內(nèi)禁止一切砍伐狩獵捕撈活動，禁止新建、改建、擴建礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項目。有藥不能挖，有獵不能狩，有樹不能砍，有礦不能采……《條例》的出臺，標志著神農(nóng)架進入最嚴立法保護時代。

生態(tài)文明建設的有效制度設計。神農(nóng)架是全球中緯度地區(qū)唯一一塊保存完好的綠色寶地，眾多珍稀、瀕危野生動植物物種關鍵棲息地，是具有全球意義的生物物種“天然基因庫”，有“華中之腎、華中之肺、華中水塔”的美譽。天賜的資源稟賦，讓它成為我國首個集聯(lián)合國教科文組織人和生物圈保護區(qū)、世界地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)三項世界級認證于一身的地區(qū)，是國家公園體制試點的天然首選地。

神農(nóng)架國家公園，位于神農(nóng)架林區(qū)的西南部，地處秦巴山脈東端，是神農(nóng)架地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)最完整、核心資源集中分布的精華區(qū)，總面積1170平方公里，占神農(nóng)架林區(qū)總面積的35.97%。按照“保護優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展；資源整合，統(tǒng)一管理；公眾參與，公益共享；科學規(guī)劃，分期實施”的原則，神農(nóng)架國家公園分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)四個功能區(qū)。其中，嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)面積占93.3%，游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)僅占6.7%，體現(xiàn)了保護第一的原則。

根據(jù)“國家戰(zhàn)略，省級實施”的理念，為厘清各自權責，《神農(nóng)架國家公園保護條例》規(guī)定，湖北省人民政府設立的神農(nóng)架國家公園管理機構負責統(tǒng)一履行神農(nóng)架國家公園內(nèi)生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理等行政管理職責，其權力清單和責任清單由省人民政府制定；國家公園管理機構履行公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責，依法集中行使行政處罰權；國家公園管理機構依照國家有關規(guī)定統(tǒng)一履行公園內(nèi)現(xiàn)有的各類自然保護地管理職責。

國家公園體制建立的重大意義。試點以來，湖北省人民政府組建國家公園管理局，參照園區(qū)的資源分布、山水格局、行政邊界條件，以自然生態(tài)資源保護為主，整合重組了原有的世界級、國家級、省級11種類型的保護地，建立了“局機關—管理處—管護中心”三級管理體系，在保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，對各類生態(tài)系統(tǒng)進行嚴格管護、精細化管理，對不同類型的管理區(qū)域，實行不同的管理措施和利用方式，科學編制了總體規(guī)劃，實現(xiàn)國土空間山水林田湖草大保護、大科研、全監(jiān)管，填補我國自然保護體系中嚴格保護與利用之間管理模式的空缺，基本解決各類保護地交叉重疊、管理碎片化問題，實現(xiàn)了“一個保護地、一個管理機構、一套班子”管理的目標。同時，聯(lián)合毗鄰的6個國家級自然保護區(qū)，率先成立了鄂西渝東毗鄰保護地聯(lián)盟，實現(xiàn)各保護地間聯(lián)通聯(lián)保聯(lián)防。

神農(nóng)架國家公園管理局充分發(fā)揮管理優(yōu)勢，一是全面實施生態(tài)修復。生態(tài)廊道建設和自然資源確權登記工作基本結束，全面啟動鴨子口至大界嶺、大界嶺至大九湖和大界嶺至白磷巖全線生態(tài)修復工程。二是實現(xiàn)了國家公園范圍內(nèi)集鎮(zhèn)垃圾污水全收集全處理。三是全面落實河湖長制，明確自然資源所有權人，逐步建立和完善河湖管理體系，解決了之前自然資源所有人和管理者不到位的問題。四是對園區(qū)范圍內(nèi)所有小水電按標準施行生態(tài)放水，并將監(jiān)測和預警系統(tǒng)接入神農(nóng)架國家公園信息中心，實時監(jiān)測和預警。

禁伐禁獵后如何生活和致富，曾經(jīng)是困擾林區(qū)廣大百姓的棘手問題。國家公園在保護自然文化遺產(chǎn)原真性和完整性的前提下，通過科學分區(qū)管理和合理利用，積極探索國家公園保護、建設、管理的有效模式，對資源實行非消耗性和非損傷性利用，實現(xiàn)資源的有效保護和區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決了保護和發(fā)展的難題，也為實現(xiàn)生態(tài)美、百姓富提供了制度保障。

神農(nóng)架國家公園范圍內(nèi)有8000多戶、2萬多原居民。國家公園積極推廣園區(qū)內(nèi)居民以電代燃料工程，每戶居民每年補貼3000元，用于減少對生產(chǎn)生活用柴的依賴。通過生態(tài)移民、精準扶貧、生態(tài)補償、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，引導居民發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)林業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級；對生態(tài)環(huán)境有影響的產(chǎn)業(yè)通過“關、停、并、轉”實現(xiàn)轉型，通過清潔農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)補貼的方式，形成“一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)一特點、一村一組一特色”的社區(qū)共建和發(fā)展模式，實現(xiàn)全民增收。

2012年，為保護大九湖國家濕地公園，457戶1800多名當?shù)剞r(nóng)民陸續(xù)遷到山下20公里外的坪阡古鎮(zhèn)。國家公園體制試點后，大九湖濕地公園實施封閉管理，景區(qū)內(nèi)停止一切住宿、餐飲服務，禁止私家車進入。這樣一來，坪阡鎮(zhèn)成為游客住宿、用餐、購物的首選地。搬遷農(nóng)民通過農(nóng)家樂實現(xiàn)了發(fā)家致富。

國家公園聘用700名當?shù)剞r(nóng)民作為生態(tài)公益管護員，讓他們優(yōu)先參與國家公園特許經(jīng)營活動，努力提高農(nóng)民收入，并為其購買獸災補償商業(yè)保險，讓他們積極主動參與國家公園的保護。僅2018年，園區(qū)就投入保險資金109萬元，對公園社區(qū)農(nóng)戶1.82萬多畝農(nóng)作物、8898箱蜜蜂，購買了野生動物侵食、自然災害損害商業(yè)保險，不讓農(nóng)民因野豬拱地、黑熊偷蜜等情況而出現(xiàn)經(jīng)濟損失。神農(nóng)架昔日的伐木人變成了守林人，他們過去“靠山吃山”，靠砍樹木賣木材維持生計；現(xiàn)在“靠山吃山”，卻是靠著山里優(yōu)美的環(huán)境、天然的氧吧，發(fā)展生態(tài)旅游和有機農(nóng)業(yè)，打造生態(tài)酒、富鍶水、百花蜜、中草藥、云霧茶等特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)體系，致富路越走越寬廣。

生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業(yè)，每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設者、受益者。神農(nóng)架國家公園就是這樣，走過歷史的滄桑，沐浴著新時代的暖陽！

（作者單位：求是雜志社總編室）