食品安全風險治理的中國道路

吳林海

食品安全既是重大的民生問題，也是重大的政治問題。2019年5月，中共中央、國務院發布《關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》），科學闡述了食品安全工作在黨和國家事業全局中的地位，規定了新時代食品安全工作的指導思想、基本原則、總體目標、行動步驟、組織方式等。《意見》鄭重宣示科學治理食品安全風險的決心和信心，響亮發出科學攻堅食品安全風險治理進程中“卡脖子”問題的動員令，準確闡明推進食品安全戰略的現實路徑與科學方法，是指導新時代全面實施食品安全戰略、做好食品安全工作的綱領性文件。

提供治理食品安全風險的最根本遵循。“民者，國之根也，誠宜重其食，愛其命。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就食品安全風險治理提出了一系列重大理論觀點，作出一系列重大制度安排，開啟了新時代全面治理食品安全風險新的偉大實踐，推進了我國食品安全風險治理體系與治理能力現代化，為新時代有效解決人民日益增長的美好生活需要和食品安全供給不平衡不充分之間的矛盾奠定了最為關鍵的治理基礎。這是我國食品安全工作取得歷史性成就的根本原因。

當前，我國食品安全工作仍面臨一系列困難和挑戰。黨的十九大報告明確提出實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。這再次彰顯了中國共產黨最根本的政治立場。《意見》指出的食品安全工作在黨和國家事業全局中的地位，提出的食品安全工作指導思想，為新時代全面貫徹落實食品安全戰略，有效治理食品安全風險提供了最根本的遵循。

明確食品安全工作的總體目標。食品安全是我國社會主義現代化建設的重要一環。《意見》提出了2020年的近期目標和2035年的中長期目標。近期目標比較具體，即“基于風險分析和供應鏈管理的食品安全監管體系初步建立”，“區域性、系統性重大食品安全風險基本得到控制，公眾對食品安全的安全感、滿意度進一步提高，食品安全整體水平與全面建成小康社會目標基本相適應”，并對農產品和食品抽檢量、抽檢合格率等指標提出了量化性的具體要求。在實現近期目標的基礎上，基于食品安全工作重在治本的內在要求，《意見》明確了中長期目標的重點是“推進食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化”，“食品安全狀況實現根本好轉，人民群眾吃得健康、吃得放心”。

本著與時俱進的原則，《意見》著重從食品安全標準、產地環境污染治理、生產經營者責任意識誠信意識和質量安全管理水平、食品安全風險管控能力、全過程監管體系等方面提出了到2035年的中長期原則性目標。這是第一次在中央文件中完整地勾畫我國食品安全風險治理的時間表，既體現了歷史發展的延續性，又符合新時代實踐發展的新要求，更彰顯了以人民為中心的中國共產黨人初心與共和國的國家意志，對不斷將中國特色食品安全工作推向前進具有重要的引領和激勵作用。

確立食品安全工作的指導方針。黨的十八大以來，在治國理政的偉大實踐中，以習近平同志為核心的黨中央旗幟鮮明地明確了食品安全工作在黨和國家全局事業中的基本定位，果斷地提出用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

《意見》在指導思想中鮮明地將“四個最嚴”的要求確立為新時代做好食品安全工作必須遵循的指導方針，并就如何貫徹落實“四個最嚴”要求提出了一系列的改革創新措施。主要是：建立最嚴謹的標準，加快制（修）訂農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標準，到2020年農藥獸藥殘留限量指標達到1萬項，基本與國際食品法典標準接軌。實施最嚴格的監管，健全覆蓋從生產加工到流通消費全過程最嚴格的監管制度，嚴把產地環境安全關、農業投入品生產使用關、糧食收儲質量安全關、食品加工質量安全關、流通銷售質量安全關、餐飲服務質量安全關。實行最嚴厲的處罰，推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”，嚴厲打擊違法犯罪，落實“處罰到人”要求，對違法企業及其法定代表人、實際控制人、主要負責人等直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行嚴厲處罰，大幅提高違法成本，實行食品行業從業禁止、終身禁業，對再犯從嚴從重進行處罰，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，完善食品安全嚴重失信者名單認定機制，加大對失信人員聯合懲戒力度等。

描繪做好食品安全工作的線路圖。《意見》以食品安全領域國家治理體系與治理能力現代化為主線，進一步就“誰來治理”“如何治理”作出了一系列的安排，包括食品安全風險治理體系、治理能力、攻堅行動與食品行業結構調整等。“治理什么”“誰來治理”“如何治理”與食品安全工作的總體目標緊密結合，完整而清晰地描繪了新時代貫徹實施食品安全戰略、科學治理食品安全風險的路線圖。

《意見》確立的食品安全風險社會共治的原則不僅回答了“誰來治理”命題，而且也回答了“如何治理”的命題，這就是政府、市場、社會等多元主體依據各自的基本職能，以協調、整合和信任為基礎形成良性互動的運行機制，基于風險類型、風險危害形成多層次組合的治理方式，對食品安全風險實施整體性社會共治。《意見》基于風險治理、依法治理、源頭治理、組合治理、重點治理的思路進一步細化了“如何治理”的命題。風險治理就是“牢固樹立風險防范意識，強化風險監測、風險評估和供應鏈管理，提高風險發現與處置能力”。依法治理就是“強化法治理念，健全法規制度、標準體系，重典治亂，加大檢查執法力度，依法從嚴懲處違法犯罪行為，嚴把從農田到餐桌的每一道防線”。源頭治理就是“嚴把產地環境安全關”“嚴把農業投入品生產使用關”。組合治理，一是多個主體組合治理，從政府包攬的傳統治理向社會共治的現代治理的轉變；二是同一主體針對不同的食品安全風險采用組合的治理工具。重點治理就是部署了食品安全放心工程建設攻堅行動，用5年左右時間集中力量實施10項行動，立足實際，標本兼治，改革創新，以點帶面治理食品安全風險，力爭取得明顯成效。

走出食品安全風險治理的中國道路。中國的食品安全風險既具有全球性特征，又具有中國自身的特殊性。新中國成立70年來尤其是改革開放40多年來的歷史經驗一再證實，照搬西方的理論難以有效解決中國現實與未來食品安全風險治理這個重大的公共社會問題。總結新中國食品安全工作由食品數量安全、食品衛生安全向食品質量安全深刻轉變的內在邏輯，食品安全監管由具體行業監管、綜合監管向食品安全風險全程治理重大變革的歷史軌跡，中國已向世界表明，食品安全已逐步走出了具有自身特色的治理道路。

《意見》在全面布局新時代食品安全工作的同時，深刻揭示了新時代食品安全風險治理的中國道路。這就是：既要科學把握食品安全風險治理的全球普遍性規律，具有“全球視野”，又要從中國國情出發，突出“本土特質”，體現國際經驗與中國特色的高度融合；既要堅持技術創新，強調加強食品安全領域的科技創新，引導食品企業加大科研投入，完善科技成果轉化應用機制，重點突破“卡脖子”關鍵技術，提升治理能力，又要堅持治理制度與治理體系的創新，形成有效的從農田到餐桌全過程的監管體系，體現治理體系與治理能力現代化的內在統一；既要發揮中國特色的制度優勢，堅持黨和政府的主導作用，落實黨政同責與食品安全屬地管理責任，要求用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，又要堅持發揮市場機制的決定性作用與釋放社會力量參與治理的特殊作用，體現治理主體間的有機統一；既要系統回答“治理什么”“誰來治理”“如何治理”，又要科學設定食品安全工作的計劃安排、行動方案、時間表與路線圖，實現治理主體、治理目標、治理機制間的內在統一。

（作者：江南大學食品安全風險治理研究院首席專家、院長，江南大學商學院教授）