天津市“一張藍圖、多規(guī)合一”綜合管理平臺的設(shè)計與實現(xiàn)

吳永軍，王燕午，于海波

(天津市測繪院，天津 300381)

1 背 景

“多規(guī)合一”是當前中央全面深化改革的一項重要任務(wù)[1]。習(xí)近平總書記在2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，“要建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍圖干到底”。2016年，李克強在三亞考察海南“多規(guī)合一”工作時，對“多規(guī)合一”工作做出經(jīng)典論斷：“多規(guī)合一”說到底就是簡政放權(quán)，“多規(guī)合一”就是促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的效率。

“多規(guī)合一”是解決當前空間規(guī)劃各自為政問題的重要途徑，也是落實中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議的重要任務(wù)[2]。黨的十八大以來，我國深入推進“放管服”改革。全國各地從2014年起推進以“多規(guī)合一”改革引領(lǐng)工程建設(shè)項目審批制度改革，有效推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的創(chuàng)新和提升。

2018年5月，國務(wù)院將天津市作為工程建設(shè)項目審批制度改革的試點城市，明確“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施，加快建立“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，統(tǒng)籌各類規(guī)劃。天津市委、市政府為貫徹落實黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署，進一步提高工程建設(shè)項目審批效率和透明度，建立以“多規(guī)合一”“一張藍圖”為支撐、多部門協(xié)同參與的項目策劃生成機制，建設(shè)全市統(tǒng)一的“一張藍圖、多規(guī)合一”綜合管理平臺(亦稱天津市“一張藍圖、多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門提出項目建設(shè)條件，建設(shè)單位落實建設(shè)條件要求，相關(guān)部門加強監(jiān)督管理和考核評估。

2 總體設(shè)計

天津市“一張藍圖、多規(guī)合一”綜合管理平臺(以下簡稱“多規(guī)合一”平臺)以天津市城市總體規(guī)劃修編為依托，按照城市總體規(guī)劃編制試點的指導(dǎo)意見，滿足“多規(guī)合一”規(guī)劃編制、控制線管理、指標評估等要求，實現(xiàn)多層次空間規(guī)劃的集成化、多類型規(guī)劃的空間化，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)體系下形成“一張藍圖”。

以天津市地理國情平臺的基礎(chǔ)地理信息為地理底圖，統(tǒng)一空間參考和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為天津市基礎(chǔ)地理信息平臺提供重要數(shù)據(jù)支撐，疊加各部門人口、經(jīng)濟和城市運行等專業(yè)數(shù)據(jù)，整合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等各種規(guī)劃數(shù)據(jù)，建立有效的數(shù)據(jù)更新機制，形成“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)中心，為天津市政務(wù)信息資源共享交換平臺提供數(shù)據(jù)支撐。

以天津市城市建設(shè)管理監(jiān)管系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立工程建設(shè)項目生成管理機制，開發(fā)策劃生成系統(tǒng)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”下的工程建設(shè)項目生成的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實。同時整合各部門信息化資源，為政府各部門提供綜合監(jiān)管服務(wù)，推進各部門間的信息互通和數(shù)據(jù)共享。

依托天津市電子政務(wù)外網(wǎng)，與天津市工程建設(shè)項目聯(lián)合審批平臺和各委辦局的業(yè)務(wù)工作系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，構(gòu)建開放式大平臺。

3 技術(shù)架構(gòu)

“多規(guī)合一”平臺按照市、區(qū)兩級架構(gòu)進行建設(shè)(簡稱市級“多規(guī)合一”平臺、區(qū)級“多規(guī)合一”平臺)，其中區(qū)級“多規(guī)合一”平臺采取“1+15”的模式構(gòu)建，“1”為濱海新區(qū)“多規(guī)合一”平臺，“15”為除濱海新區(qū)外的其他15個區(qū)的“多規(guī)合一”平臺。濱海新區(qū)由于行政管理的特殊性采取自主建設(shè)，與市級“多規(guī)合一”平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接；其他15個區(qū)級“多規(guī)合一”平臺依托市級平臺進行集中建設(shè)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，構(gòu)建區(qū)級“一張藍圖”，規(guī)范策劃生成流程，實行分區(qū)獨立管理。區(qū)級“多規(guī)合一”平臺生成的儲備項目信息經(jīng)市級“多規(guī)合一”平臺統(tǒng)一推送到天津市工程建設(shè)項目聯(lián)合審批平臺，最終實現(xiàn)“多規(guī)合一”平臺的全市域、全網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。

“多規(guī)合一”平臺在技術(shù)上采用B/S模式五層架構(gòu)，包括基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層、表現(xiàn)層，如圖1所示。

圖1 天津市“一張藍圖、多規(guī)合一”綜合管理平臺技術(shù)架構(gòu)

基礎(chǔ)層：是“多規(guī)合一”平臺的支撐環(huán)境，從網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、硬件資源、基礎(chǔ)軟件、安全防護等方面進行統(tǒng)籌建設(shè)。

數(shù)據(jù)層：從數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)管理兩個層面開展多源異構(gòu)數(shù)據(jù)資源建設(shè)。在數(shù)據(jù)融合方面，通過數(shù)據(jù)匯交、清洗轉(zhuǎn)換、入庫更新等操作，按照物理分散、邏輯集中的原則進行整合，構(gòu)建“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)中心；在數(shù)據(jù)管理方面，對數(shù)據(jù)進行結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化存儲設(shè)計，通過對數(shù)據(jù)進行挖掘分析，形成滿足應(yīng)用要求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

服務(wù)層：基于微服務(wù)架構(gòu)進行設(shè)計，功能服務(wù)、計算服務(wù)圍繞一張藍圖、策劃生成、綜合監(jiān)管三大業(yè)務(wù)徹底的組件化和服務(wù)化。在數(shù)據(jù)服務(wù)方面，綜合服務(wù)框架經(jīng)過服務(wù)代理，通過對數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行統(tǒng)一服務(wù)發(fā)布，形成包括瓦片地圖服務(wù)、矢量數(shù)據(jù)服務(wù)等，為各委辦局應(yīng)用提供服務(wù)支撐。

應(yīng)用層：通過功能模塊組裝、對微服務(wù)進行編排等方式構(gòu)建形成“多規(guī)合一”平臺的子系統(tǒng)，通過提供接口的方式實現(xiàn)與其他平臺的互聯(lián)互通。

表現(xiàn)層：為“多規(guī)合一”平臺的前端應(yīng)用，能夠支持各種主流瀏覽器的在線應(yīng)用。

4 建設(shè)內(nèi)容

“多規(guī)合一”平臺的建設(shè)內(nèi)容包括一個數(shù)據(jù)中心、一套應(yīng)用系統(tǒng)、一個基礎(chǔ)環(huán)境和一套保障機制四方面內(nèi)容。

4.1 一個數(shù)據(jù)中心

“多規(guī)合一”平臺數(shù)據(jù)中心按照物理分散、邏輯集中的原則進行構(gòu)建，包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃核心指標、工程建設(shè)項目儲備數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、部門專業(yè)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)。基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫位于天津市規(guī)劃和自然資源局，由天津市地理國情平臺負責(zé)建設(shè)與維護。“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃核心指標數(shù)據(jù)、工程建設(shè)項目儲備數(shù)據(jù)位于天津市電子政務(wù)中心的IDC機房，由“多規(guī)合一”平臺直接建設(shè)與維護。建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)分散在各委辦局、天津市政務(wù)辦，由天津市聯(lián)合審批平臺負責(zé)建設(shè)與維護。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、部門專業(yè)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分散在各委辦局，由各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)負責(zé)建設(shè)與維護。

4.2 一套應(yīng)用系統(tǒng)

天津市“多規(guī)合一”綜合管理平臺的應(yīng)用系統(tǒng)由“1+1+N”構(gòu)成，即規(guī)劃空間信息系統(tǒng)+工程建設(shè)項目策劃生成系統(tǒng)+N個輔助應(yīng)用系統(tǒng)，輔助應(yīng)用系統(tǒng)包括綜合監(jiān)管系統(tǒng)、成果服務(wù)及共享系統(tǒng)和運維管理系統(tǒng)。

規(guī)劃空間信息系統(tǒng)由一張藍圖、智能審查、輔助決策、規(guī)劃評估四部分組成，依托頂層規(guī)劃形成空間規(guī)劃藍底，疊入各類專項空間規(guī)劃圖層，疊加發(fā)現(xiàn)差異圖斑，通過建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機制和處理規(guī)則消除圖斑，使各層次規(guī)劃之間保持一致，形成有機整合的空間規(guī)劃“一張藍圖”。

工程建設(shè)項目策劃生成系統(tǒng)是工程建設(shè)項目各相關(guān)單位基于《天津市工程建設(shè)項目生成管理辦法》，以“一張藍圖”空間規(guī)劃為依據(jù)，提前對擬建工程建設(shè)項目進行溝通、審核，形成工程建設(shè)項目進入許可審批前的各類可行條件，推進項目前期工作與審批部門對接的業(yè)務(wù)協(xié)同工作平臺。

綜合監(jiān)管系統(tǒng)對工程建設(shè)項目并聯(lián)審批流程進行一站式管理；以項目建設(shè)審批數(shù)據(jù)為依據(jù)，實現(xiàn)提供規(guī)劃實施情況的匯總統(tǒng)計；借助地理信息空間分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)檢查審批行為和審批程序合法性、審批結(jié)果合規(guī)性，實現(xiàn)審批結(jié)果與各類空間規(guī)劃之間的合法性監(jiān)督，實現(xiàn)許可審批結(jié)果與策劃生成之間的對比，從而更加有效地輔助管理部門進行科學(xué)決策。

成果服務(wù)及共享系統(tǒng)面向規(guī)劃、國土、建委等業(yè)務(wù)應(yīng)用部門，實現(xiàn)一張藍圖編制成果、各部門規(guī)劃成果、工程建設(shè)項目成果資源的展示與查詢，滿足各部門規(guī)劃成果的跨部門數(shù)據(jù)共享需求，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)資源的共建共享。主要功能包括成果發(fā)布與展示、成果查詢和成果共享等。

運維管理系統(tǒng)為各應(yīng)用系統(tǒng)提供后臺服務(wù)功能，主要包括用戶管理、服務(wù)管理和安全管理等。

4.3 一個基礎(chǔ)環(huán)境

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境：按照天津市“政務(wù)一網(wǎng)通”改革方案的要求，天津市“多規(guī)合一”綜合管理平臺應(yīng)運行在電子政務(wù)外網(wǎng)環(huán)境。

基礎(chǔ)環(huán)境：采用物理服務(wù)器和虛擬化相結(jié)合的方式進行部署，數(shù)據(jù)庫集群部署在物理服務(wù)器，其他應(yīng)用部署在H3C的CAS云計算平臺上。

安全防護：按照信息安全等級保護第三級的要求從物理、網(wǎng)絡(luò)、主機、應(yīng)用、數(shù)據(jù)5個方面加強平臺的安全防護建設(shè)，引入入侵防護、堡壘機、數(shù)據(jù)庫審計、殺毒軟件等軟、硬設(shè)備達到控制措施要求。

負載均衡：數(shù)據(jù)庫層面采用甲骨文公司的實時應(yīng)用集群(RAC)技術(shù)實現(xiàn)多節(jié)點負載均衡和高可用性；GIS層面采用通過ArcGIS Web Adaptor實現(xiàn)多機部署；Web應(yīng)用層面通過Windows Server的家族產(chǎn)品——網(wǎng)絡(luò)負載平衡(Network Load Balancing，即NLB)提供Web服務(wù)器和其他關(guān)鍵任務(wù)服務(wù)器所需的性能和可靠性。

4.4 建立一套保障機制

為確保天津市“多規(guī)合一”綜合管理平臺規(guī)范有序運行，建立動態(tài)運行和維護管理機制，主要包括：工程建設(shè)項目生成管理辦法、數(shù)據(jù)交換共享管理規(guī)定、平臺運行維護管理規(guī)定和監(jiān)督考核管理辦法等。

工程建設(shè)項目生成管理辦法：根據(jù)“一張藍圖”管控的要求，制定工程建設(shè)項目生成的具體管理辦法和措施。

數(shù)據(jù)交換共享管理規(guī)定：編制信息資源目錄、數(shù)據(jù)共享交換標準和數(shù)據(jù)更新管理辦法，對各部門的數(shù)據(jù)共享、交換、更新情況進行監(jiān)督考核，保障數(shù)據(jù)資源有序開發(fā)和共享。

運行維護管理規(guī)定：明確運行維護責(zé)任主體及相應(yīng)工作職責(zé)，落實安全保障要求，保障安全穩(wěn)定運行。

5 運行實效

“多規(guī)合一”平臺自2018年11月底上線市級平臺、2019年2月底上線區(qū)級平臺以來日均請求數(shù)達到 142 276次，系統(tǒng)運行穩(wěn)定、服務(wù)高效。截至2019年3月8日，“多規(guī)合一”平臺發(fā)布了包含基礎(chǔ)地理信息、“多規(guī)合一”成果、規(guī)劃成果、現(xiàn)狀基礎(chǔ)、建設(shè)項目審批、項目儲備在內(nèi)的將近200類數(shù)據(jù)服務(wù)，進入“多規(guī)合一”平臺進行項目策劃的有496個，已經(jīng)完成199個，其中向國家工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)推送了27個，有利推進了工程建設(shè)項目的并聯(lián)審批速度，提高了政府辦事效率。