加快完善新時代住房基礎性制度和長效機制

邵挺

摘要：全面貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記系列重要講話精神，加快實現全體人民住有所居、滿足人民群眾對美好生活的向往，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”新定位，以建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度為導向，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止大起大落，是新時代我國深化住房制度改革的主要任務和主攻方向。這是砥礪70年，奮斗新時代的感悟。

關鍵詞：完善;基礎性制度、長效機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0010-13 收稿日期：2019-09-20

在市場經濟條件下，房地產基礎性制度（或稱住房制度）是以房地產市場為核心、關于住房生產、流通、分配、消費、監管和保障等的基本制度安排，包括城鎮規劃制度、土地制度、金融制度、稅收制度、住房產權制度、市場交易制度、市場體系與主體制度、監管制度及住房保障制度等，其核心目標是通過合理的制度安排，讓市場發揮配置住房資源的基礎性作用，更好地發揮政府的住房保障作用，實現全社會的住有所居和居住條件的不斷改善。

房地產市場長效機制（以下簡稱“長效機制”）是對房地產市場的運行狀況及其供求總量和結構進行動態調整和監督的一系列政策，涉及土地供應、金融條件、稅收杠桿、監測評估等一系列政策工具及調整措施，其目的是減少和防范市場波動與風險，實現房地產市場長期平穩健康發展。

房地產基礎性制度和長效機制既各有側重、相對獨立，又相互影響、密切聯系。首先，基礎性制度是建立長效機制并使其發揮作用的前提條件。基礎性制度是房地產市場形成和發展的基礎，長效機制則是針對房地產運行中出現的波動和潛在風險采取的必要調整或干預，如果沒有合理和完善的基礎性制度，長效機制也難以發揮有效作用;其次，長效機制的建立和完善會促進基礎性制度的改革與完善。通過長效機制的運用及其成效檢驗，可以及時發現基礎性制度的短板或問題，有利于加快基礎性制度的完善和改革。

1房地產基礎性制度和長效機制的共性特征

縱觀世界各國，特別是發達經濟體的制度演變和發展經驗，房地產基礎性制度和長效機制建設有著一系列重要的共性特征。

一是“住有所居”始終是各國基礎性制度的核心目標。居住權是人的基本生存權利之一，解決“住有所居”不僅僅是個經濟問題，更是各國政府最為關注的民生問題、社會問題乃至政治問題。雖然因國情不同、同一國家在不同時期面臨的住房問題不同，各國或同一國家住房制度存在著較大差異，但核心都是通過不同方式或制度安排實現住有所居，特別是讓中低收人人群實現“住有所居”。

二是基礎性制度和長效機制建設是一個持續演進的過程。不同經濟社會發展階段，住房需求和主要矛盾各異，各國政府需要根據發展階段的要求，適時調整住房政策目標的重點，并據此調整和完善制度及政策。在住房短缺階段，擴大供給和加快住房建設是各國住房政策的首要目標，制度建設更加關注土地供應、資金籌集等方面，長效機制則主要面對抑制需求、價格管控等的問題。在基本住房需求得到滿足后，提供居住水平和質量則成為住房政策的主要目標，制度建設重點轉向完善制度，更多發揮市場作用和讓市場提供多樣化供給，以滿足社會對更高居住水平的要求，而長效機制則針對市場波動和風險，以促進市場平穩運行。

三是基礎性制度和長效機制建設需處理好政府與市場的關系。住房問題不僅與廣大居民的日常生活緊密相關，還對各國的經濟發展和社會穩定有較大影響，因此，各國在促進住房市場發展的同時，也十分注重發揮政府在住房領域的作用。盡管各國政治制度、文化傳統和資源環境等方面存在一定差異，但在處理政府和市場關系方面卻總體經歷了相似的路徑。在住房短缺時期，各國普遍更加強調發揮政府的作用，特別是通過政府直接干預的方式建設了大量的公共住房。而在住房短缺問題基本解決后，各國開始更加重視發揮市場機制的作用，發揮政府作用時也更著眼于制度建設和完善市場機制，實現政府在住房領域中從“主導”向“引導”的角色轉變。

四是長效機制建設是市場機制與多種政策工具的協調互動。由于房地產市場運行波動受人口、收入、土地、金融等多種因素變化的影響，因此，要實現市場平穩運行，需要從引起市場波動的主要因素著手，在尊重市場規律和充分發揮市場機制作用的基礎上，綜合運用多種土地、金融等多種經濟杠桿和政策手段，對市場供求總量和結構進行動態調整并讓市場回歸平穩狀態。因此，長效機制建設不是簡單的政策干預或行政管制，而是多種主要政策工具與市場機制的結合，利用市場機制實現對市場供求的動態調整。

2新形勢和新挑戰

1998年進一步深化城鎮住房制度改革以來，我國城鎮房地產基礎性制度框架基本形成，城鎮住房市場快速發展，居民居住條件得到極大改善。到“十二五”末。我國城鎮居民戶均住房套數已超過1.0套，較好解決了住房短缺問題，保障性住房覆蓋面已超過20%。特別是黨的十八大以來，城鎮住房發展取得新的成就，城鎮居民住房條件持續改善、低收入住房困難家庭基本實現應保盡保。這表明我國住房制度改革的總體方向是正確的，進一步深化住房制度改革應繼續堅持以商品房為主的供應體系和發揮好政府在住房保障中的作用這兩個基本點。

隨著住房短缺問題的基本解決，我國房地產市場的發展階段和面臨的主要任務都已發生重大變化，未來市場發展趨勢和人民群眾對住房的需求呈現出一系列新變化、新特征，進一步凸顯根據發展階段變化適時調整完善房地產基礎性制度的緊迫性。當前，我國房地產市場發展進入新階段。長效機制建設，需要認真總結調控經驗教訓，更好把握新階段市場平穩健康發展的新要求和基本原則。與此同時，還要清醒地認識到，迄今為止，我國尚未很好地解決房地產市場平穩健康發展問題，房地產市場運行面臨著更為嚴峻的風險挑戰。

第一，住房供需結構深刻變化。“十二五”末，我國城鎮住房戶均套數已超過1.0，房地產市場主要矛盾已從總量問題轉變為結構性問題。需求方面，重點正在從解決住房“有沒有”，逐步轉向住房“有沒有”和“好不好”并重，需求格局的多樣化、多層次特征持續顯現;供給方面，市場結構從以新房為主逐步轉向新房、二手房并重。長效機制建設，要順應供需結構深刻變化，抓住“供需結構失衡”這個主要矛盾，鼓勵市場提供高品質的多元化住房產品，更加重視盤活存量房資源、發展租賃市場，推動住房梯度消費，更好滿足人民群眾對美好生活的向往。

第二，區域分化加劇與市場聯動并存的格局加快形成。城鎮化進入以城市群為主體促進大中小城市協調發展的新階段，區域分化加劇與市場聯動并存，將成為未來一段時期主要趨勢。長效機制建設，既要重視因城施策，也要重視城市群聯動發展、聯動調控，積極破解大城市房地產過熱問題。

第三，人口流動加快社會結構日趨復雜。中長期看，我國人口將持續向大中城市集聚，社會結構日趨復雜，不同收入群體、不同代際、新老市民之間的住房需求日趨分化，中低收入群體住房支付能力不足問題更加突出。長效機制建設，要更加注重分類分層施策，加快完善租賃市場和多渠道住房保障的制度安排。

第四，資源環境約束趨緊新增土地資源有限。生態紅線和城市開發邊界的劃定，加上資源環境承載力的“硬約束”，未來可供開發的土地資源更加有限、土地出讓收入逐漸縮減。長效機制建設，要重視拓寬土地供給渠道、盤活存量土地資源，統籌考慮房地產稅出臺與土地出讓制度改革。

第五，金融市場化進程加快房地產市場風險復雜多變。隨著金融市場進一步開放、市場化程度提高，融資渠道更趨多元，各類資金流向房地產的動力較強，房地產市場與金融市場的聯系更加緊密。長效機制建設，要更加重視穩定房地產市場的金融環境，避免金融條件短期內大幅波動，造成房地產市場大起大落。

3新思路和新舉措

隨著經濟發展水平的提高和滿足人民群眾對美好生活的向往，下一步住房制度改革應重點解決住房“好不好”的問題，并適應城鎮戶均住房超過1套和人口流動的新形勢，著重提升住房資源的配置效率，同時解決人民群眾反映強烈的部分大城市房價過高帶來的住房支付能力不足問題。

第一，建立和完善住房規劃和更新制度。全面、科學、細致的規劃體系是提升住房質量和環境的基礎和保障。住房規劃與城市規劃、土地利用規劃等有序銜接，實現城鄉規劃一體化和“三規合一”。摸清底數，掌握動態，根據存量住房狀況和人口總量、結構變化趨勢確定年度新增住房供應規模。出臺《舊城改造和城市更新》條例，對舊城和中心城區的住房實施保護性的更新改造。根據老齡化社會發展趨勢，設計開發和改造適合養老服務需要的高品質、功能全、無障礙的“銀發住宅”。

第二，健全宏觀審慎的房地產金融體系。房地產金融的基本穩定是市場持續穩定運行的前提和基礎。實行更加審慎的首付管理規定，嚴格限制投機、投資性購房利用金融杠桿。加強對房地產開發企業融資行為等的監管，特別是加強對房地產開發企業利用信托等非銀行金融機構和非標渠道融資行為的監管，降低房地產開發企業的杠桿，防范房地產開發企業通過過度舉債推高地價以及桿桿率過高帶來的風險。

第三，積極發展以支持居民購買自有住房為目標的政策性住房金融機構。改革住房公積金制度，在制度設計上向首套置業和中低收入繳存職工適當傾斜，政府加大稅收和補貼的支持力度。穩健發展房地產投資信托基金（REITs），有利于完善中國房地產金融架構，對以銀行為主導的間接金融體系進行有益補充，分散與降低系統性風險，提高住房金融系統安全性，避免間接融資體系下銀行信貸政策調整對房地產市場的硬沖擊。構建符合中國房地產市場投資特點的REITs政策體系，其重點是完善與REITs投資相關的法律法規、稅收政策和行業管理。

第四，完善土地供應體系。構建平等進入、公平交易的城鄉土地市場。在規劃和用途管制下，農村經營性建設用地與國有土地平等進入城鎮住房市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。完善人地掛鉤制度，按照城市常住人口規模和流人情況，合理確定居住用地總體規模，通過公布年度、三年和五年土地供應計劃和規劃目標，引導社會預期。

第五，理清住房稅收目標健全房地產稅收體系。穩妥推進個人住房的房產稅試點，逐步擴大房地產稅收試點范圍，選擇適當時機全面開征房產稅。隨著我國住房總量規模的不斷擴大，完善有利于居民持續換購住房的稅收等方面的政策。降低房地產交易環節的稅費，將營業稅的收取年限從5年減為2年或取消二手房交易環節的營業稅，適當降低契稅稅率。

第六，完善住房保障制度增強保障可持續性。在我國城鎮家庭戶均住房達到1.1套的新形勢下，盡快實現住房保障方式的轉型。逐步提高貨幣補貼在住房保障方式中的比例，將住房保障方式逐步從實物建房為主轉向以貨幣補貼為主，多種保障方式相互補充的住房保障體系。對數量龐大的存量保障性住房，政府可繼續保留一部分實物公租房，用于重點解決沒有勞動能力和年齡偏大的住房困難人群。

第七，完善市場監管制度。逐步取消商品房預售制，考慮到預售制已存在多年，短期內取消會對房地產市場造成過大沖擊，可規定一個過渡期，通過逐步減少預售房的比例、增加現房銷售比例，使開發商和購房者都有逐步適應的過程。修訂和完善《城市房地產管理法》和《城市房地產經紀（或中介）服務管理條例》等相關配套行政法規。

第八，推動區域協調發展優化住房市場布局。我國經濟結構、產業結構正處于新一輪調整過程，重視從區域協調發展的角度解決住房市場面臨的各種問題。繼續推進中心城市勞動密集型產業的疏導;加大中心城市周邊城市、中小城鎮基礎設施建設并適當增加住房供應，推動教育、醫療等公共資源和產業在區域內調整優化布局。通過區域協調發展戰略和城市群戰略優化住房需求布局，解決中心城市房價過高等問題。