云原生時代的政務應用管理新模式

潘朝暉

云原生技術以及與其相伴的開源模式在政務數字化的推廣和應用，可以使得政務應用系統從相對封閉狀態轉變為開放且充滿生機的生態環境，從而更好地服務客戶價值。

當前，政府數字化轉型不單單是完成政府信息化建設，更是面向智能數字化方向前進。政府打造一體化在線公共服務平臺，推進政務流程數字化再造，建立數據體系、應用體系、制度體系，加強標準建設和引領，可以加速社會數字化轉型。

云原生（Cloud Native）是面向“云”而設計的應用。云原生應用在政務建設中有著諸多的天然優勢。云原生技術以及與其相伴的開源模式在政務數字化的推廣和應用，實現政務應用全生命周期的管理，可以快速響應政府公共管理的創新和變革，使得政務應用系統從相對封閉狀態轉變為開放且充滿生機的生態環境，從而更好地服務客戶價值。

國內政務應用管理模式現狀及成因分析

政務應用涉及政府運行、公共服務、社會治理、市場監管、經濟調節等眾多方面， 是跨政府、跨地區、跨層級、跨系統、跨業務的龐大而復雜工程。這幾年在各級領導高度重視和巨大資源投入下，我國政務數字化建設工作取得了不同程度的進展，但是和純互聯網應用對比，政務應用還是存在很大差距。

一是政務應用整合共享推進緩慢。目前政務信息化大都是部門分頭負責，以項目建設的方式通過政府采購，分散實施。政務應用難以避免供應商鎖定。不少政務信息系統整合只是限于把系統集中在一起，不是深層次的一體化，沒有實現流程再造、業務高效協同。由于項目中標公司的既得利益，不同政務應用開發運維服務提供方之間不愿意開放協作，甚至為了自身利益，故意設置障礙和壁壘，阻礙標準和規范的統一，影響數據共享，使得跨部門、跨層級的應用整合和數據共享進展緩慢。

二是政府數字化轉型投入巨大效益堪憂。實施政府數字化轉型是為了提升政府自身管理效率，降低政府運行成本，從而提高公共服務產出和公共財政資金的使用績效。然而從目前來看，由于各層級和部門各自開發政務應用，造成政務共性應用規范和標準沒有很好的提煉，往往容易陷入局部的個性化建設，形成數據孤島。而且，在轉型的浪潮下，各級財政投入信息化建設資金巨大，但是低效浪費現象卻十分普遍。

三是政務軟件技術和數據難以持續積累。目前我國政務應用的業務規范、軟件技術和數據運營等各方面，沒有呈現出有效積累與持續演進的趨勢。政務軟件供應商由于受項目邊界的制約，投入產出不相配比，難以有財力和精力投入底層應用開發，以致研發投入不足，低水平重復現象嚴重，核心技術沒有積累。政務需求發生變化時，往往陷入升級軟件代價大、周期長的窘境，難以持續迭代，軟件長期不更新導致無法使用因而成為“僵尸”，直到用戶無法容受，然后進入另一個推倒重來的建設周期。

歸根到底，目前政務應用系統實施采用與工程建設項目同樣的“項目招投標制度”，造成了項目建設風險難以規避、供應商鎖定難以避免、項目全生命周期成本高、信息系統整合和共享困難、阻礙政務軟件行業發展和創新等問題，是導致政務應用諸多困境的制度根源，甚至某種程度上阻礙了中國軟件信息化行業的發展。

國內政務應用管理模式新進展

近年來，我國在加快“互聯網+政務”建設、促進信息資源整合共享等方面均取得了積極進展，但同時也面臨一些挑戰和問題。2018年7月，國務院印發了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，就深入推進“互聯網+政務服務”、加快建設全國一體化在線政務服務平臺、全面推進政務服務“一網通辦”作出重要部署。國家機構改革以后，各省紛紛成立了大數據管理局，成為機構改革的一大亮點，凸顯大數據時代下，對于政務應用和大數據管理尤為重要。

2018年9月，上海市公布《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》，要求依托全流程一體化在線政務服務平臺和線下辦事窗口，整合公共數據資源，加強業務協同辦理，優化政務服務流程，推動群眾和企業辦事線上一個總門戶、一次登錄、全網通辦，線下只進一扇門、最多跑一次。2018年10月，廣東省出臺《廣東省加快推進一體化在線政務服務平臺建設工作實施方案》，要求建立省一體化在線政務服務平臺運營管理系統，構建分級管理、責任明確、保障有力的運營管理體系。

2017年3月，浙江省印發《浙江省深化“互聯網+政務服務”工作方案》，要求實現政務服務辦理“縱向全貫通、橫向全覆蓋、業務全流程、部門全協同、效能全監督”，實現互聯網與政務服務深度融合，各級各部門政務服務事項基本實現線上辦理，政府網上協同治理和事中事后監管體系。2018年10月，浙江省大數據發展管理局掛牌成立，作為省政府辦公廳管理的副廳級機構，加強互聯網與政務服務的深度融合，統籌管理公共數據資源和電子政務，加快推進政府數字化轉型和數字浙江建設。浙江政務應用技術運營公司也在謀劃之中。

在應用智能化時代，數據是核心資產。各地成立專門的政務應用職能機構及大數據管理機構，同時成立互聯網巨頭公司相對控股或參股的技術運營公司，支撐政務應用、大數據管理和運營。專職機構的設立對統籌政務應用建設，敦促各級各部門更重視數據開發共享提供了組織保障;但是也面臨著如何推動原來各層級、各部門和各條線圍繞業務開展大規模協同，以及如何處理大規模的政務應用開發和運維的問題。目前，政務應用逐步趨向寡頭競爭，行業壟斷的勢頭日趨明顯，企業生態圈競爭越來越激烈。完全依賴信息化部門，是做不好政府全面數字化轉型工作的。想通過一次招投標，綁定一家技術公司，提供全部政務應用的做法也是不現實的。如何構建健康的政務應用市場生態，是政府決策者、行業管理部門、政務應用使用單位、軟件開發服務商等行業參與者需要審慎思考的問題。

政務應用管理新模式的構建方法與路徑

當前形勢下，利用云原生技術發展帶來的紅利，有效引導政務應用管理模式變革，既可以加速政府數字化轉型，提高政務應用生產效率，提高財政資金使用績效，也可以促進我國開源軟件生態健康發展，提升軟件全產業鏈的研發創新能力。結合上述對現狀、問題和成因的分析，筆者提出構建政府應用新模式具體方法和路徑。

第一，政府應主導開放協同創新平臺的搭建。充分發揮政府的整合資源和協調各方的能力，以“開放、協同、創新，共建、共享、共贏”的理念，推進政務應用相關職能部門、具體使用單位、科研機構、行業協會、軟件公司、第三方服務公司等政產學研用多方協同，營造良好的政府數字化轉型服務市場，促進政務軟件從分散獨立的應用向平臺間聚合的生態模式轉變;推動跨公司、跨部門、跨團隊協作，打破技術、產品和服務的邊界，通過大規模的開放協作，培育高效云原生服務新模式，支撐持續的業務演化和變革，推動政務應用管理新模式的形成。

第二，利用云原生技術帶來的支撐的能力，推動政府應用全過程解耦。將政務應用需求、開發、運維、服務等主要環節進行拆分，減少各環節不必要的耦合。云原生的微服務技術、容器技術、Devops、CI/CD等技術可以實現應用內部、應用與資源、運維和服務、用戶和開發商等的解耦。政府或公共組織按照開源模式負責公共組件或基礎模塊開發，各類應用和服務以樂高積木式組合，以標準接口相交互，軟件開發方、運維方和服務方等各利益相關方不綁定一起。各方都專注于業務和客戶價值，在改善用戶體驗、創造客戶價值的基礎上，開展有效協作，避免重復“造輪子”，降低成本，加速應用交付和服務響應。

第三，云原生技術需要大規模的協同，標準和規范的制定與實施可有效地統一各單位的技術和服務，避免了后續業務難以對接、數據不能共享的風險。政府應著重關注通用和基礎標準制定，在開放統一標準和規范下，各個軟件研發單位產生的源代碼、數據、系統架構、應用接口都遵循標準體系，便于系統整合和集成，促進數據的共享。政府主導標準的制定，可以避免利用技術壁壘和數據孤島來鎖定用戶行為，引導各公司圍繞技術和服務開展的良性競爭，以市場競爭優勝劣汰的良性循環機制淘汰落后技術和產品。

第四，政府相關部門根據職責相互協作，通過審核、上架、部署等應用全生命周期管理，搭建政務軟件應用市場，把好質量、技術、安全等審查關。逐步引導各地、各部門通過政務應用市場購買服務，推動政務應用從信息化工程項目采購向政府購買服務方式的轉變。政府通過應用上架審核可以規范市場，應用開發商可以自主決策軟件研發投入，各政務單位購買服務可以規避政務應用開發、交付的風險，防止僵尸系統形成。讓應用的價值、用戶體驗等評價權力回歸用戶、回歸市場，用戶以購買行為引導市場需求。圍繞以政府或公共部門構建開放生態圈，而不是圍繞巨頭企業構建生態。開放的市場生態可以讓政府和政務應用供應商、服務商之間形成良性互動，既可以促進信息化領域的廉政建設，又減輕政府數字化轉型的財政負擔。充分發揮市場競爭優勢，可以優化信息化資源的配置。

第五，云原生時代，加速推動省級統建通用政務應用，可以避免分散決策造成的重復投資和重復建設，提高信息化建設資金的績效。財政部門應調整政務信息化項目財政資金保障和供給模式，按照集中財力辦大事財政政策體系的精神，充分發揮云服務的規模效應，統一搭建省級政務應用開放協同平臺，建設政務應用市場。大力引導軟件開發商轉型云服務，優先鼓勵ISV參與建設人事、財務、資產、OA等通用政務應用云化服務，在符合技術、安全、數據等規范并審核后，上架政務云應用市場。各單位自主選擇購買政務云服務，利用市場競爭機制，有效避免供應商鎖定。軟件供應商可以通過大規模云服務提高開發、運維和服務的效率，降低政務應用整體運行成本。

第六，政務應用應持以人為本的理念，突出需求導向，簡化政務流程，提升辦事效率，增強人民群眾的獲得感。應汲取領先互聯網公司的成熟做法，在產品設計、研發、運維和服務都基于真實用戶的需求和感受，以用戶為中心設計產品。更加重視政務應用的視覺設計、交互設計，要考慮具體用戶的使用習慣、視覺感受和實際的體驗。政府應用只有依賴政府業務的創新和變革。離開了政府公共管理的具體場景，軟件公司憑空設計不出好的政務應用;離開了先進的技術支撐，政務應用持續迭代和快速更新也難以實現。只有回歸用戶價值，以用戶真實的需求來驅動技術創新，才能從根本上變革政務應用管理模式。

在政府數字化轉型的大背景下，現有政務應用以項目建設招投標的模式帶來很多弊端。合理利用云原生技術、開源生態等新技術、新方法解耦各方關系。搭建政府公共的開放平臺和政務軟件應用市場，營造政務應用的良好生態。讓市場在政務軟件開發、運維和服務等方面起到配置資源的決定性作用，既可以規避政務應用開發交付風險，降低政務運行成本，提高信息化資金使用績效，也有利于國內軟件行業良好生態的形成，讓軟件公司專注核心技術而不是客戶關系，有利于軟件公司和政府之間的良好互動，加速實現政府數字化轉型，從而助力完善國家治理體系，提升政府治理能力。

（作者系資產云開放協同創新中心主任）