淺析財政政策的分配功能及其目標變遷

詹國旗

摘 要：分配功能是財政政策的本質功能。財政政策包含政治分配功能、經濟分配功能和社會分配功能，并且不同分配功能承載著不同的目標追尋。財政政策在不同分配功能的分化與目標的變遷中助推國家發展、社會進步和主體權利擴展。

關鍵詞：財政政策;分配功能;目標變遷

文章編號：1004-7026（2019）14-0021-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F812.0? ? ? ? 文獻標志碼：A

財政的實質是以國家為主體、以生產方式為基礎的分配關系[1]。財政政策與國家相伴相生，分配功能是財政政策的本質功能。“財政的歷史能使人們洞悉社會存在和社會變化的規律，洞悉國家命運的推動力量”，不同歷史時期，國家的財政政策分配功能所承載的作用不同。財政政策是對特定財政價值或內在精神的承載，通過對財政政策分配功能及其目標變遷歷史軌跡的認知，不僅能合理把握財政政策的本質，甚至于可以認識國家變遷和社會轉型的真諦[2]。

1? 財政政策的政治分配功能及其目標

財政政策作為治國安邦的重器，會涉及政治、經濟、倫理和行政管理等各個層面，但從根本上而言，政治層面的考量具有決定性作用。財政政策在政治上的分配功能涉及不同層級行政主體與不同階層主體權力（利）的配置與維護。在現代國家誕生之前，民眾不具有獨立的政治權力，民眾獨立的財產權亦未受到尊重，財政往往是君主或特定統治階層為了“私財”和“家天下”統治需要而存在的。而現代國家誕生的歷史可以說就是現代財政政策的制定史。現代西方財政政策是通過與王權斗爭、立憲政治、民主發展相關的政治演化而逐步確立的。隨著現代西方財政政策的發展，封建王權被推翻，逐步確立財政憲政，公民獲得獨立的主體地位，個人財產權受到尊重，封建君主專政財政向公共民主財政轉化。在“稅收國家”下，財政政策不再是君主“私財”的組織工具，而是以實現國家征稅權與民眾私人財產權、中央政府與地方政府間財權，以及多元主體間國家治理權合理配置與保障為目標[3-4]。

2? 財政政策的經濟分配功能及其目標

斯密在“理性經濟人”和“完全競爭市場”的假設下，認為市場主體在追求自身利益的同時，可以自動實現社會公共利益，單一市場可以實現有限資源配置的帕累托最優[5]。雖然古典經濟學自由競爭理論極大地推動了資本主義經濟的發展，但“在現實經濟生活中，完全競爭市場只是理想化的，可謂可望而不可及”，尤其是在壟斷出現后，單一的市場不僅不能實現有限資源配置的帕累托最優，而且會出現公共物品供給失靈、福利凈損，以及不同市場主體間經濟權利與經濟權力配置的失衡[6]。面對因市場對壟斷者與其他一般市場主體間經濟利益分配失衡困境而導致的經濟危機，凱恩斯從宏觀經濟學視角提出并證成了財政政策等政府干預措施對多方市場主體間利益配置的有效性[7]。但過度強調國家財政政策對經濟的干預性，亦會導致資源配置無效性、多元市場主體間利益分配不公平及公權力對私權利的侵害。之后薩繆爾森、斯蒂格雷茨、布坎南等經濟學家對此予以了修正，認為應在發揮市場對資源配置起決定性作用的基礎上，發揮財政政策的經濟分配功能[8-9]，因為財政政策的經濟分配功能在于解決“非政府經濟不能解決的，因復雜的經濟相互依賴所產生的問題”。財政政策的經濟分配功能合理發揮的本質應是在實質公平導向下，以實現不同市場經濟主體間權利、公主體與市場私主體間權利（力），以及個體利益與社會公共利益間配置的平衡為最終目標。

3? 財政政策的社會分配功能及其目標

財政政策的功能及其目標選擇深嵌于不同主體所處的社會關系和社會結構的變遷之中，財政政策的社會分配功能及其目標是由特定社會結構決定的，即財政政策社會分配功能及其目標只有在特定類型的社會中才會出現并發揮作用。財政政策社會分配功能及其目標是在社會由“夜警察國家”“稅收國家”發展為“財政國家”“福利國家”的進程中逐步出現的。隨著經濟的發展，20世紀30年代的經濟危機讓歐洲社會結構發生了質的巨變——社會斷裂、貧富差距巨大、社會沖突尖銳，許多社會主體已被甩到了社會體制之外，必須要在制度上對整個社會利益的分配作出調整。而此時公民權理論的發展——公民權應包括公民權利、政治權利和社會權利，則為財政政策社會分配功能及其特定目標的出現提供了理論證成。歐洲國家先后宣布進入福利資本主義社會，利用特定國家財政制度（社會福利財政制度）來調整利益分配，調節社會結構平衡，保障公民社會權利。“福利國家”下，財政政策“不僅要保障國家參與社會產品的分配，還要通過宏觀調控，發揮再分配的功能，保障經濟公平和社會公平”，進而在保障公民社會權利目標下“填補不堪社會整合之重負的社會秩序功能的缺口”，實現多元價值目標的社會整合[10]。

4? 中國財政政策的分配功能及其目標選擇

財政政策通過收入分配、公共產品供給以及宏觀經濟干預（穩定職能）等方式實現其分配功能。而財政政策的分配功能作用領域則經歷了由單純政治領域到經濟領域、社會領域，再到整合所有領域的全過程。中國財政政策的分配功能及其目標變遷有著自身的特點，同樣也聚焦于政治、經濟及社會等不同領域的分配功能。財政政策分配功能能否合理實現，直接影響著公共產品供給、社會實質公平維護、弱勢群體權利保障及多元價值目標整合的實現。具體而言，我國財政政策在不同時期，承擔著不同的角色功能和目標[11-12]。

在計劃經濟時代（1950—1978年），“財政是國家集中性的分配，是以國家為主體的分配關系”。我國此時推行統分統支的財政體制，財政政策主導了社會資源的分配，“充當了國家全面干預和直接控制國民經濟的重要工具”。

向公共財政過渡時期（1978—1998年），通過“放權讓利”改變傳統的統收統支式的分配模式，通對企業利潤、稅收優惠、利改稅、價格補貼等方面發揮財政政策對經濟的直接干預與間接干預雙重作用，通過分稅制改革合理配置中央和地方間的財權與事權。此時財政政策不僅是國家干預經濟和分配社會資源的工具，更是國家與公民、市場主體與國家以及中央與地方間權利（力）配置的規范。

公共財政時期（1998年至今），在“以‘財政公共化匹配‘經濟市場化，以‘財政現代化匹配‘國家治理現代化”的進程中，通過“費改稅”、農業稅等系列稅制改革、財政向基本民生傾斜、加大轉移支付、推進地區間基本公共服務均等化及全口徑預算改革等措施，推進公共財政發展。現代財政政策的改革以財稅體制改革和收入分配制度改革為突破口，以建立結構優化、社會公平的財稅制度為目標[13-15]。

財政政策是否合理直接關系著社會公共產品的合理供給、公民社會權利的保障以及多元主體間利益的公平配置與調和。現階段，我國財政政策不僅是國家宏觀調控的工具，還應是國家優化分配制度、合理供給公共物品、保障社會公平的制度機制。并且隨著人權入憲、市場經濟體制的逐步確立，以及社會分配價值由“效率優先兼顧公平”向“更加注重社會公平”的轉化，財政政策更應由傳統組織國家財政或調控經濟秩序的工具性功能，轉向為現代調節利益分配、調和社會力量、維護整體秩序動態平衡的社會整合性功能，成為推進國家治理現代化的機制之一。特別是針對現階段我國公民社會權利保障不足的現實，應在實質公平導向下積極合理發揮財政政策的社會利益整合功能[16-18]。

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