長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

彭亮　李黎

摘要：在分析政務(wù)營(yíng)商環(huán)境各參與主體的功能、責(zé)任、目標(biāo)和要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合長(zhǎng)沙特有的文化，對(duì)政府服務(wù)定位、政務(wù)服務(wù)瓶頸因素加以研究，以此確立長(zhǎng)沙政務(wù)服務(wù)環(huán)境優(yōu)化要素，提出服務(wù)型政府的觀點(diǎn);并以創(chuàng)新型區(qū)域引領(lǐng)，以標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、法治化、便利化為原則，從需求識(shí)別、服務(wù)職能、服務(wù)能力、服務(wù)效能四個(gè)維度構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為改進(jìn)和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)支持。

Abstract： Based on the analysis of the functions， responsibilities， objectives and requirements of each participant in the government business environment， and combined with the unique culture of Changsha， this paper studies the orientation of government services and bottlenecks of government services， in order to establish the optimization elements of Changsha's government service environment and put forward the viewpoint of service-oriented government， and leads by innovative regions. Based on the principles of standardization， intellectualization， legalization and facilitation， the evaluation index system of government service is constructed from four dimensions： demand identification， service function， service capability and service efficiency， in order to support the improvement and optimization of government service data.

關(guān)鍵詞：政務(wù)營(yíng)商環(huán)境;政務(wù)服務(wù)優(yōu)化;指標(biāo)體系構(gòu)建

Key words： government business environment;optimizing government service;construction of index system

中圖分類號(hào)：F279.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）29-0016-03

0? 引言

營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新方略，也是黨的十九大之后“放管服”改革的新目標(biāo)。2018年1月3日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第196次常務(wù)會(huì)議上明確提出，要“抓緊建立營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步在全國推行”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，將營(yíng)商環(huán)境分為市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境四個(gè)大類。政務(wù)營(yíng)商環(huán)境作為一類指標(biāo)，指的是制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的政府服務(wù)能力及水平的總和。根據(jù)國家發(fā)展總體規(guī)劃，湖南省在“創(chuàng)新引領(lǐng)·開放崛起”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中明確提出了優(yōu)化“大環(huán)境”，創(chuàng)造開放崛起的良好軟環(huán)境;優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，主要以創(chuàng)造寬松有序的投資環(huán)境、高效務(wù)實(shí)的政務(wù)環(huán)境、快捷便利的貿(mào)易環(huán)境，構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系，努力營(yíng)造標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)。

對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的關(guān)注，國外研究營(yíng)商環(huán)境起步較早，1979年世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布一期《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》是最早構(gòu)建面向全球經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系，主要從制度、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面來闡述;經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（EIU）每五年也發(fā)布一次《營(yíng)商環(huán)境排名》，是通過對(duì)82個(gè)國家的政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)機(jī)會(huì)、政府對(duì)自由市場(chǎng)及外國投資的政策、外貿(mào)和外匯管制、稅收、融資、勞動(dòng)力市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施等十大領(lǐng)域的研究，對(duì)各國營(yíng)商環(huán)境的質(zhì)量、吸引度進(jìn)行排名，此排名不僅基于國家的過去表現(xiàn)，而且基于經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫對(duì)國家營(yíng)商環(huán)境未來五年的預(yù)測(cè);世界銀行連續(xù)十五年對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布年度《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》。其他相關(guān)研究主要從營(yíng)商環(huán)境組成（Duncan，1972）、營(yíng)商外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境影響比較（Daft，1999）、營(yíng)商環(huán)境各要素對(duì)其影響程度（Jroge Baton，2003）等方面進(jìn)行研究。國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，以官方出臺(tái)制度或意見為主。2012年6月廣東省進(jìn)行系統(tǒng)性理論研究和實(shí)踐，提出了“建設(shè)法治化國際化營(yíng)商環(huán)境”;2014年底廣東佛山市探索建立了《佛山市營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系》，成為國內(nèi)探索國際化法治化營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐先行者。國內(nèi)學(xué)者們主要從營(yíng)商環(huán)境政務(wù)融資（蔣天虹，2004），信用保證（于文建、鄧蒂妮，2008）、實(shí)證研究（楊濤，2015）、體系框架（黃育容，2015）、考察對(duì)象（胡益，2018）、招商環(huán)境（宋林霖，2018）、指標(biāo)報(bào)告（萬博新經(jīng)濟(jì)研究院，2018）和政務(wù)環(huán)境優(yōu)化及其指標(biāo)構(gòu)建（彭向剛、馬冉，2018）等方面著手。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用方面，一些地方嘗試構(gòu)建運(yùn)用營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè);沈陽市聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，采用世行評(píng)估體系，對(duì)本地部分典型企業(yè)和政府部門的深入調(diào)研，確定所處的位次，并對(duì)評(píng)估顯示差距較大的問題，開展專項(xiàng)整治。江蘇省參照世行標(biāo)準(zhǔn)制訂本地特色指標(biāo);廣東省工商行政管理局結(jié)合商事制度改革實(shí)際，圍繞省內(nèi)各地市開辦企業(yè)過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)環(huán)節(jié)和《廣東省商事登記條例》的貫徹落實(shí)情況，設(shè)計(jì)開辦企業(yè)便利度指標(biāo)體系。總的來說，我國在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化及其評(píng)價(jià)方面尚處于起步階段。

從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)維度主要從國際化、市場(chǎng)化、法治化、便利化展開;由于營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指數(shù)普適性較差，無地域性差異等，在一定程度上一些指數(shù)并沒有完全反映出地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的實(shí)際情況;在評(píng)價(jià)及其構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系時(shí)，地區(qū)的實(shí)際情況、國情的特殊性和企業(yè)家的主觀性很少涉及。

良好的營(yíng)商環(huán)境是吸引投資和加快企業(yè)發(fā)展的一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)條件，伴隨共享經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)崛起和開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，傳統(tǒng)的政府規(guī)制和營(yíng)商環(huán)境面臨新挑戰(zhàn)，迫切需要加以改革與優(yōu)化，以適應(yīng)和服務(wù)于新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。以服務(wù)為導(dǎo)向的新型政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，可以達(dá)成深化“放管服”改革的要求，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型政商關(guān)系的要求，體現(xiàn)降低企業(yè)制度性交易成本的訴求，提升政府服務(wù)能力的追求。在“創(chuàng)新引領(lǐng)，開放崛起”的戰(zhàn)略背景下，深入研究長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化及其評(píng)價(jià)，來提升長(zhǎng)沙政務(wù)服務(wù)能力，增強(qiáng)長(zhǎng)沙區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1? 長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化內(nèi)容

在政務(wù)營(yíng)商環(huán)境中政府的政務(wù)服務(wù)供給是政府基本職責(zé)，政務(wù)服務(wù)以企業(yè)需求為導(dǎo)向，以政府職能或法律規(guī)定為依據(jù)，以優(yōu)化營(yíng)商資源配置為策略，要根據(jù)新時(shí)代企業(yè)需求不斷調(diào)整優(yōu)化。政務(wù)營(yíng)商環(huán)境包含制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的政府服務(wù)能力及水平的總和，從中可以得出主要是政務(wù)服務(wù)能力和水平。縱觀國內(nèi)國際的政務(wù)服務(wù)優(yōu)化，都有一個(gè)整體的導(dǎo)向;新加坡以法治優(yōu)先，建立健全法律法規(guī)，并提供有力的保障;深圳以效率優(yōu)先，提出“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”，著力打造高效的便利營(yíng)商環(huán)境;天津以便利優(yōu)先從貿(mào)易自由、投資便利、金融服務(wù)完善、高端產(chǎn)業(yè)聚集、法制運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)管透明高效、輻射帶動(dòng)效應(yīng)明顯等著眼，探索投資便利和貿(mào)易便利的措施。湖南的戰(zhàn)略是“創(chuàng)新引領(lǐng)，開放崛起”，以此長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的導(dǎo)向是以創(chuàng)新為先，不斷深化改革，加大開放力度，積極推動(dòng)創(chuàng)新，因此長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)容應(yīng)以此為導(dǎo)向，尋求突破口，助推長(zhǎng)沙創(chuàng)新型城市建設(shè)。

優(yōu)化長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，從提升政務(wù)服務(wù)效能著手，各參與主體是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也是需求與被需求的關(guān)系;各主體都有社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的責(zé)任和義務(wù)，都以友好服務(wù)，高效務(wù)實(shí)的政務(wù)環(huán)境為目標(biāo)。如圖1所示。

通過調(diào)研提煉，長(zhǎng)沙政務(wù)服務(wù)環(huán)境中各參與主體的功能和責(zé)任以及構(gòu)成要素都存在較大錯(cuò)位;服務(wù)理念守舊，服務(wù)設(shè)施待完善，服務(wù)制度需規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化，服務(wù)流程待理順，服務(wù)能力待提高，服務(wù)效能待提升。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)門好進(jìn)，臉好看，事還是難辦，究其原因除了以上的問題外，還包括政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)不精或明知道業(yè)務(wù)辦理過程中有痛點(diǎn)，卻視而不見或事不關(guān)己的態(tài)度，不及時(shí)完善改進(jìn)，查漏補(bǔ)缺;另外計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等一些歷史遺留問題也導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)效能不高;以友好服務(wù)，高效務(wù)實(shí)的政務(wù)服務(wù)為目標(biāo)，在解決以上問題的基礎(chǔ)上優(yōu)化長(zhǎng)沙政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

2? 長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

區(qū)域政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，需從體現(xiàn)“放管服”改革的要求，新型政商關(guān)系渴求，降低企業(yè)制度性交易成本的追求，提升區(qū)域政府服務(wù)能力的要求，最終提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的訴求。

2.1 更新服務(wù)理念

更新服務(wù)理念是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的前提條件，政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化主要包括政務(wù)服務(wù)和政務(wù)公開，在服務(wù)中需改變過去的服務(wù)思路，要積極開放的去做好服務(wù)工作，理念不更新，思想不解放，政務(wù)服務(wù)優(yōu)化就缺乏前提條件，在服務(wù)過程中需做到不失位、不錯(cuò)位、不越位。區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)秉持“公開、公正、法治、誠信、便利、廉潔、擔(dān)當(dāng)、平等”八大服務(wù)理念;以深化改革為抓手，以放管服為導(dǎo)向，構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系，努力營(yíng)造標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)。在更新服務(wù)理念中還需踐行湖湘特有的“霸得蠻、耐得煩、吃得苦”的文化精髓，融入到政務(wù)服務(wù)當(dāng)中，構(gòu)建服務(wù)新型政府。

2.2 完善服務(wù)設(shè)施

完備的服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施是提高政務(wù)服務(wù)效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”一體化平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)與其他部門對(duì)接，推動(dòng)平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)，統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、便民化，讓平臺(tái)建設(shè)成果為企業(yè)提供更多便利、為科學(xué)決策提供支撐。另外需積極拓展和整合政務(wù)大廳的業(yè)務(wù)，一站式服務(wù)，讓企業(yè)少走路，不走彎路，提高辦事效率，其他配套設(shè)施設(shè)備也需要建設(shè)和完善，做到責(zé)任細(xì)化，服務(wù)便利化、精準(zhǔn)化。

2.3 優(yōu)化服務(wù)制度

優(yōu)化服務(wù)制度是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)環(huán)境優(yōu)化的必要途徑，在優(yōu)化服務(wù)制度過程中，如何激活企業(yè)的活力，也要滿足政府公共利益的最大化，最終達(dá)成雙贏，是優(yōu)化服務(wù)制度的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，只有共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，用發(fā)展去解決問題，去改革去優(yōu)化制度，做到“法無禁止即可為，法無授權(quán)不可為”，不斷優(yōu)化完善制度，按制度辦事。

2.4 改進(jìn)服務(wù)流程

改進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程是落實(shí)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的主要手段，要公開業(yè)務(wù)服務(wù)流程，且把業(yè)務(wù)流程中的痛點(diǎn)摘除，提高服務(wù)精確度和便利度，最終提高服務(wù)效能。

2.5 提高風(fēng)險(xiǎn)防控

提高風(fēng)險(xiǎn)防控是優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)在要求，當(dāng)前信用制度建設(shè)較快，信用逐漸恢復(fù)，但也存在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，需抓好督查評(píng)估，對(duì)各級(jí)各有關(guān)部門的規(guī)劃實(shí)施、政策落實(shí)和項(xiàng)目建設(shè)情況開展督促檢查，及時(shí)解決存在的問題，各有關(guān)部門加強(qiáng)分工協(xié)作，對(duì)照規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，研究制定和細(xì)化措施，并抓緊實(shí)施。

2.6 大力推進(jìn)“放管服”

大力推進(jìn)“放管服”是優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的動(dòng)力，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。要聚焦信息共享、權(quán)力“瘦身”等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3? 長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

政務(wù)服務(wù)環(huán)境作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障，對(duì)其評(píng)價(jià)意義重大;與國際上成熟的評(píng)價(jià)體系相比較，我國明顯滯后，結(jié)合我國實(shí)際情況，“以放管服”為導(dǎo)向，迫切需要構(gòu)建新型政務(wù)服務(wù)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來優(yōu)化提質(zhì)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是中國改革發(fā)展的內(nèi)在邏輯，更是適應(yīng)人類命運(yùn)共同體的戰(zhàn)略選擇。

從上面分析中可以得出：可從政商需求識(shí)別、政務(wù)服務(wù)職能履行、政務(wù)服務(wù)供給力和政務(wù)服務(wù)供給能效四個(gè)測(cè)量維度來構(gòu)建長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這四個(gè)維度是上述政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)的提煉整合，有效并實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)政務(wù)服務(wù)環(huán)境的真實(shí)性水平。具體見表1。

4? 總結(jié)

伴隨經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)放緩、改革的不斷深入和開放型經(jīng)濟(jì)壯大，傳統(tǒng)的政府管理規(guī)制很難適應(yīng)新型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要;加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境正面臨新挑戰(zhàn)，迫切需要改革或優(yōu)化，以適應(yīng)和服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)新時(shí)代發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。而作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和有力競(jìng)爭(zhēng)的重要保障，區(qū)域政務(wù)服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化及其評(píng)價(jià)意義重大。區(qū)域政務(wù)服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化及其評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)其區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的特有文化，現(xiàn)實(shí)基本條件為基礎(chǔ)，以“放管服”為導(dǎo)向，“以評(píng)促改”為手段，采取PDCA模式，以ECRS原則進(jìn)行分析優(yōu)化，不斷改進(jìn)區(qū)域政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，形成區(qū)域政務(wù)服務(wù)質(zhì)量提升環(huán)。通過對(duì)長(zhǎng)沙政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的“地域性、功能定位、瓶頸因素、制度設(shè)計(jì)”等問題加以分析，提出其空間優(yōu)化的建議，并構(gòu)建了其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為長(zhǎng)沙政務(wù)服務(wù)環(huán)境改進(jìn)工作提供參考，以達(dá)到政務(wù)環(huán)境質(zhì)量的循環(huán)提升。以強(qiáng)化政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)工作過程，提升政務(wù)服務(wù)效能，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)長(zhǎng)沙區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。另外，在指標(biāo)體系的建構(gòu)時(shí)，只考慮當(dāng)前的研究情況，為了對(duì)政務(wù)服務(wù)環(huán)境進(jìn)行有效實(shí)時(shí)的評(píng)估，下一步在調(diào)研采集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)或得出結(jié)論時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整完善指標(biāo)體系和參數(shù)。

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