PPP模式下的特色小鎮(zhèn)風(fēng)險管理

陳舒鈴

摘要：特色小鎮(zhèn)助力精準(zhǔn)扶貧，已成為我國城鄉(xiāng)發(fā)展重要的一部分。當(dāng)特色小鎮(zhèn)與PPP模式結(jié)合，由于政府重視項目的公益性，企業(yè)則重視項目的經(jīng)濟(jì)效益，矛盾也隨之產(chǎn)生，加上特色小鎮(zhèn)投資大、周期長、社會環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)，風(fēng)險往往比一般建設(shè)項目更難控制。本文以特色小鎮(zhèn)為研究對象，以福州智樂漁業(yè)特色小鎮(zhèn)為例，識別PPP模式下該特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險并提出措施，為后續(xù)沿海特色小鎮(zhèn)開發(fā)提供參考。

Abstract： The characteristic towns help to improve poverty and have become an important part of China's urban and rural development. When the characteristic town is combined with the PPP model， because the government attaches importance to the public welfare of the project， the enterprise pays attention to the economic benefits of the project， and the contradictions also arise. In addition， the characteristic town has large investment， long cycle and complex social environment. More difficult to control than general construction projects. This paper takes the characteristic town as the research object， and takes the characteristic town of Fuzhou Zhile fishery as an example to identify the risk of the characteristic town under the PPP mode and propose measures to provide reference for the subsequent development of coastal characteristic towns.

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP模式;風(fēng)險管理

Key words： characteristic towns;PPP;risk management

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）29-0095-03

0? 引言

特色小鎮(zhèn)首次被提及是在2014年，而后通過深入調(diào)研，國家發(fā)改委副主任劉鶴表示這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下有意義的探索，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神的體現(xiàn)。到2015年，習(xí)總書記對浙江特色小鎮(zhèn)作出批示：小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對城鎮(zhèn)化建設(shè)有重要意義，應(yīng)全力推進(jìn)。隨后，全國各地特色小鎮(zhèn)蜂擁而至。特色小鎮(zhèn)指依賴某種特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素打造的具有明確的產(chǎn)業(yè)定位、旅游特征、文化內(nèi)涵以及社區(qū)功能的綜合性開發(fā)項目[1]。特色小鎮(zhèn)由于前期投資大且投資回報周期較長，在施工和運(yùn)維過程中需要管理者開展精細(xì)化管理以確保小鎮(zhèn)安全健康運(yùn)行，面對巨大的資金壓力和繁雜的管理過程，PPP模式成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的新渠道。我國特色小鎮(zhèn)正處于初步發(fā)展階段，建設(shè)周期長、資金投入較大、項目復(fù)雜程度高，政府與企業(yè)利益矛盾更易造成風(fēng)險，因此有效的風(fēng)險管理對特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展具有重要的意義。

本文以特色小鎮(zhèn)為研究對象，探究在PPP模式下特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險管理，并以福州市鑒江智樂漁業(yè)特色小鎮(zhèn)為案例展開分析，同時提出防范風(fēng)險的具體措施，以促進(jìn)小鎮(zhèn)更好發(fā)展。

1? 相關(guān)綜述

1.1 特色小鎮(zhèn)

2016年7月，“特色小鎮(zhèn)”出現(xiàn)在住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)的文件中，標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)的起步。從2017下半年至2018上半年，是特色小鎮(zhèn)1.0版全面開花的一年，全國上下掀起了大干快上搞特色小鎮(zhèn)的熱潮。2018年下半年起開啟特色小鎮(zhèn)2.0時代。人文經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人王鈞凱先生表示：從1.0發(fā)展至2.0的主要標(biāo)志是小鎮(zhèn)建設(shè)拼的不再是建筑硬件，而是文化IP。在產(chǎn)業(yè)支撐下，特色小鎮(zhèn)最終的成敗將更多地依賴于“社區(qū)生活和人文生態(tài)的養(yǎng)成”。

任何項目或多或少都存在風(fēng)險。對特色小鎮(zhèn)而言，前期建設(shè)和維護(hù)運(yùn)營都需要大量資金投入，穩(wěn)定的現(xiàn)金流入關(guān)乎特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營能否順利進(jìn)行，而PPP與特色小鎮(zhèn)的融合很好地解決了這一問題。伴隨著全國各地特色小鎮(zhèn)的興起，學(xué)者們也紛紛對PPP模式下特色小鎮(zhèn)展開了風(fēng)險研究。朱喜春[2]認(rèn)為特色小鎮(zhèn)這一創(chuàng)新模式仍處于起步階段，相關(guān)基礎(chǔ)理論尚未完善，存在較大風(fēng)險。趙輝[3]基于云模型運(yùn)用層次分析法和信息熵理論對PPP模式下特色小鎮(zhèn)的融資風(fēng)險開展評價。王連月[4]運(yùn)用CiteSpace梳理2015-2018年特色小鎮(zhèn)研究趨勢，提出與PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)是當(dāng)前研究熱點(diǎn)也是未來的研究趨勢。

1.2 PPP發(fā)展情況

PPP模式適用于投資規(guī)模相對較大，需求長期穩(wěn)定，運(yùn)營要求較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。PPP項目的風(fēng)險管理是國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一。Sun[5]以PPP模式的核心概念為基礎(chǔ)，探究傳統(tǒng)生態(tài)治理模式低效的原因以及PPP項目風(fēng)險管理在生態(tài)管理的實施路徑。LeiShi[6]通過建立不完全合同模型，研究重新協(xié)商如何引發(fā)事前道德風(fēng)險和事后無預(yù)見性清算。Yunna Wu[7]認(rèn)為風(fēng)險評估對于確保PPP模式下的“廢物到能源”項目的成功至關(guān)重要，從建設(shè)運(yùn)營、宏觀經(jīng)濟(jì)、法律政治、政府四個維度風(fēng)險建立評價指標(biāo)體系，利用云Choquet積分算子處理各風(fēng)險因素間的相關(guān)性。

特色小鎮(zhèn)選區(qū)定位復(fù)雜、建設(shè)周期較長、資金需求大、涉及利益相關(guān)者眾多、后期運(yùn)營維護(hù)繁瑣，這些復(fù)雜因素綜合起來，使得特色小鎮(zhèn)相較于一般性的景區(qū)開發(fā)而言，融資結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、面臨的挑戰(zhàn)更多、承擔(dān)的風(fēng)險更大。這些“走樣變形”的風(fēng)險突出表現(xiàn)在幾個方面：①定位不清晰。某些特色小鎮(zhèn)忽略了自身特色發(fā)展，混淆了特色小鎮(zhèn)的概念，違背了特色小鎮(zhèn)建設(shè)初衷。②盲目建設(shè)低質(zhì)量特色小鎮(zhèn)。部分地區(qū)急于求成，用地粗放，甚至存在少數(shù)地區(qū)存在挖山填湖、破壞山水田園的現(xiàn)象，不但達(dá)不到發(fā)展的目的，反而適得其反。③同質(zhì)化現(xiàn)象較嚴(yán)重。部分地區(qū)生搬硬套其他地區(qū)較為成功的案例，無法從實際出發(fā)，因地制宜創(chuàng)建自身特色，致使名為特色小鎮(zhèn)實則毫無“特色”，千篇一律，失去了活力和生命力。

雖然PPP模式已發(fā)展較為成熟，但PPP模式下的特色小鎮(zhèn)在國內(nèi)起步較晚，在各方面的理論和實踐還不是很成熟，風(fēng)險研究對其來說是重中之重。因此，PPP模式下特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險管理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2? 案例分析

2.1 背景

2018年5月，福州市發(fā)改委發(fā)布消息稱，1-4月，我市11個市級特色小鎮(zhèn)共完成創(chuàng)建工程包投資約24億元，其中包括福州鑒江“智樂漁業(yè)”特色小鎮(zhèn)、長樂東湖VR小鎮(zhèn)、永泰智慧小鎮(zhèn)3個特色小鎮(zhèn)。“福州鑒江智樂漁業(yè)小鎮(zhèn)”坐落于福州羅源縣鑒江鎮(zhèn)井水村，是一個集聚地方特色的小鎮(zhèn)。項目規(guī)劃總投資31.9億元，規(guī)劃建設(shè)面積2.92平方公里，是培育海洋科技文化產(chǎn)業(yè)園、海洋生物研究、水產(chǎn)養(yǎng)殖新品種養(yǎng)殖和加工、海域觀光等多功能為一體的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合體。該特色小鎮(zhèn)突出“漁業(yè)、文化、旅游”三大主題，依托鑒江鎮(zhèn)海陸交通便捷，海產(chǎn)品種多樣、人文氣息濃郁、旅游資源豐富四大優(yōu)勢。主要建設(shè)國際民宿、電影基地、海洋文化、漁業(yè)特產(chǎn)品、游艇、酒店、康養(yǎng)等休閑度假旅游等綜合項目。

2.2 鑒江智樂漁業(yè)特色小鎮(zhèn)風(fēng)險識別

本文將從PPP項目的社會風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險、自然風(fēng)險四個方面分析羅源鑒江特色小鎮(zhèn)存在的風(fēng)險。

2.2.1 社會風(fēng)險

社會風(fēng)險包括游客安全和滿意度。在游客安全方面，鑒江三面環(huán)山一面抱海，最大的特色就是天然海域和海鮮。在乘坐游艇，出海游玩欣賞海景的同時，一定要保證游客的生命安全，并提前定制緊急預(yù)案，做好救生措施。在食用海鮮時，應(yīng)保障食品衛(wèi)生安全。在滿意度上，應(yīng)首先考慮當(dāng)?shù)鼐用竦膶μ厣℃?zhèn)的支持程度。這取決于是否尊重大部分居民的意愿，且特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠惠及當(dāng)?shù)鼐用瘢瑤斫?jīng)濟(jì)收益。居民是小鎮(zhèn)的主人，居民的支持是小鎮(zhèn)順利開發(fā)、成功運(yùn)營的關(guān)鍵。倘若在小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中無視居民的訴求、侵犯居民的權(quán)益和利益，破壞影響正常生活，必將引起居民的反對和抗?fàn)帲瑖?yán)重將造成項目停工甚至走向終結(jié)。其次，基礎(chǔ)配套設(shè)施是否齊全，交通往來是否便利，吃住行等相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否完備，都關(guān)系到旅客游玩體驗，影響外來游客對特色小鎮(zhèn)的滿意度，進(jìn)而影響小鎮(zhèn)后續(xù)發(fā)展。

2.2.2 技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險主要指由于技術(shù)原因而造成的損失，包括規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險、技術(shù)瓶頸風(fēng)險、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)風(fēng)險等。規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險是指特色小鎮(zhèn)在建設(shè)之前充分考慮自身特色，規(guī)劃設(shè)計如何建設(shè)富有當(dāng)?shù)靥厣男℃?zhèn)，若定位失誤，將根本導(dǎo)致整個項目失敗。技術(shù)瓶頸風(fēng)險是指在技術(shù)方面原因造成停工、延誤工期、導(dǎo)致進(jìn)度滯后而造成的損失。質(zhì)量不達(dá)標(biāo)風(fēng)險：在施工過程或運(yùn)營過程中由于質(zhì)量不達(dá)標(biāo)引發(fā)安全事故而造成的損失。

2.2.3 生態(tài)風(fēng)險

指小鎮(zhèn)的生態(tài)資源遭到破壞而產(chǎn)生的損失，包括保護(hù)環(huán)境成本、旅游資源唯一性風(fēng)險。環(huán)境保護(hù)成本：小鎮(zhèn)的開發(fā)與當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)系統(tǒng)息息相關(guān)，生態(tài)環(huán)境決定小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展性。在開發(fā)建設(shè)過程中，建筑廢棄物、垃圾或多或少將對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響;在運(yùn)營過程中，由于外來游客的進(jìn)入，個別素質(zhì)較低游客不愛護(hù)環(huán)境，或持續(xù)性的客流量超過了生態(tài)環(huán)境的最高容納量，加重了生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)而造成的破壞。為管理好小鎮(zhèn)，保證其可持續(xù)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)將在開發(fā)或者后期運(yùn)營中投入相應(yīng)人力、物力和財力來保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，由此環(huán)境保護(hù)成本。資源唯一性風(fēng)險：小鎮(zhèn)的開發(fā)建立在當(dāng)?shù)靥厣希阅芪櫩停怯歇?dú)特的資源，如鑒江的海洋資源，海域觀光。但是一旦鑒江的海洋資源遭到破壞，將不僅失去小鎮(zhèn)重要特色，影響后期持續(xù)運(yùn)營發(fā)展，還嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量水平和生活狀態(tài)。

2.2.4 自然風(fēng)險

自然風(fēng)險如不可抗力風(fēng)險，是指人力所無法改變的風(fēng)險。鑒江位于福州市東部沿海地區(qū)，臺風(fēng)頻繁。尤其在夏季，若強(qiáng)臺風(fēng)來臨，需要暫停開放小鎮(zhèn)，并且及時疏散靠海的游客，否則可能會帶來生命和財產(chǎn)的損失。

2.3 防范措施

①高水平的項目管理是項目成功的保障之一。可引進(jìn)高技術(shù)人才或集中培養(yǎng)原有項目管理人員，如組織培訓(xùn)、參觀實習(xí)等;②分時段、分季節(jié)開放。一方面可以給予生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)的時間，另一方面可以讓游客產(chǎn)生好奇心理，吸引其再次前來。③臺風(fēng)來臨前，提前關(guān)閉游客通道，并妥善安排好在鎮(zhèn)游客，以免發(fā)生意外。

3? 結(jié)論

在國家政府大力扶持下，特色小鎮(zhèn)發(fā)展如火如荼。與PPP模式結(jié)合的特色小鎮(zhèn)發(fā)展，由于政府重視項目的公益性，企業(yè)則重視項目的經(jīng)濟(jì)效益的問題，特色小鎮(zhèn)自身定位不清晰、盲目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等問題，使得特色小鎮(zhèn)的未來發(fā)展令人擔(dān)憂，因此對特色小鎮(zhèn)進(jìn)行風(fēng)險管理有重要的意義。本文以風(fēng)險管理理論作為研究的基礎(chǔ)，對福州市的一處特色小鎮(zhèn)進(jìn)行案例分析，識別分析項目的風(fēng)險，并提出防范措施。主要得到以下結(jié)論：①結(jié)合福州鑒江特色小鎮(zhèn)特殊的地理位置和PPP項目風(fēng)險，從社會、技術(shù)、生態(tài)、自然四方面識別風(fēng)險。②提出了旅游小鎮(zhèn)風(fēng)險相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略，為后續(xù)沿海旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)項目提供參考。

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