合作治理背景下社會(huì)組織培育機(jī)制研究

夏英雙

摘 要：政府和社會(huì)組織是重要的合作治理主體，社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀參差不齊迫使政府承擔(dān)起培育社會(huì)組織這一合作伙伴的責(zé)任，在實(shí)踐中建立了一系列有官方背景的社會(huì)組織培育中心或孵化器，并授權(quán)支持性社會(huì)組織進(jìn)行管理。社會(huì)組織培育中心對(duì)引入社會(huì)組織的培育機(jī)制是否健全，還存在哪些問題，是否滿足政府的初始合作治理需求？本文結(jié)合案例展開分析，并給出了一些參考意見。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織培育;合作治理;支持型社會(huì)組織

一、研究背景

基數(shù)龐大的社會(huì)組織依然無法滿足社會(huì)的需求，培育和發(fā)展社會(huì)組織成為政府創(chuàng)新社會(huì)管理的必然選擇。自2006年恩派公益組織成功孵化出第一家社會(huì)組織以來，恩派的社會(huì)組織孵化器模式在上海、深圳、四川、北京、江蘇等省市陸續(xù)試點(diǎn)，并最終在全國得到推廣。除公益組織孵化器外，政府也積極采用公共服務(wù)采購、公益創(chuàng)投等培育和扶持社會(huì)組織。通過建立專門的社會(huì)組織培育機(jī)構(gòu)，對(duì)處于生命初期或?qū)嵙Ρ∪醯纳鐣?huì)組織進(jìn)行培育，提供專業(yè)的資金資源、管理經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等，大力扶持有潛力的社會(huì)組織發(fā)展，更好地提升社會(huì)治理的水平和能力。社會(huì)組織作為合作治理的重要多元主體，更是面向群眾的直接主體，其發(fā)展?fàn)顩r對(duì)合作治理成效的影響不言而喻。社會(huì)組織在中國的發(fā)展受到諸多條件制約，頻繁出現(xiàn)諸如資金不足、資源短缺、人才匱乏、專業(yè)性和自治性低等短板。與此同時(shí)，面對(duì)群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，政府出于維穩(wěn)需求必須及時(shí)而優(yōu)質(zhì)地滿足這些群眾需要，這種迫切性在基層表現(xiàn)得更為明顯。為了達(dá)到效率和效益的要求，基層政府開始向社會(huì)組織拋出橄欖枝。然而，本身就不成熟的社會(huì)組織在與政府合作后各種弊病也逐漸顯現(xiàn)出來。另一方面，在一些特殊的領(lǐng)域，尚且沒有現(xiàn)成的社會(huì)組織能夠承接政府的項(xiàng)目。因此，政府培育社會(huì)組織有了現(xiàn)實(shí)的必要性。本研究通過分析南京M街道社會(huì)組織發(fā)展中心對(duì)社會(huì)組織的培育模式，結(jié)合單獨(dú)社會(huì)組織的個(gè)案培育經(jīng)歷，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，為國內(nèi)其他地區(qū)的社會(huì)組織培育工作提供一定的借鑒。

二、核心概念

（1）社會(huì)組織。本文所指的社會(huì)組織是廣義的概念，泛指非營利、非政府的各類公（互）益性組織，不局限于納入登記管理的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等，甚至更偏向于那些尚未登記注冊(cè)，沒有獲得法律明確認(rèn)可的“草根組織”。與社會(huì)組織含義相近的還有“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”等。

（2）社會(huì)組織培育。培育是指對(duì)某項(xiàng)事物從無到有、從弱到強(qiáng)的扶持過程。對(duì)游離的草根組織以及少部分實(shí)力薄弱的合法社會(huì)組織進(jìn)行培育，其目標(biāo)就在于規(guī)范組織的運(yùn)作，最終獲得正式法律認(rèn)可和實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)的要求。被納入培育計(jì)劃的社會(huì)組織更具場地資源和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的優(yōu)勢。根據(jù)社會(huì)組織核心干預(yù)者的差異，社會(huì)組織培育模式可分為政府主導(dǎo)型、社會(huì)組織主導(dǎo)型以及混合模式。

（3）合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)平等地位和權(quán)力共享，是一種多元治理主體通過合作互動(dòng)的方式而開展的社會(huì)治理。以非政府組織興起為標(biāo)志的市民社會(huì)，打破了私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的界限的行動(dòng)。合作治理要求多元主體間相互信任，基于同一公共利益而開展合作行為，共同治理公共事務(wù)。向公眾提供公共和社會(huì)服務(wù)是合作治理的前沿領(lǐng)域，政府和社會(huì)組織是政社合作治理的主體，當(dāng)前政府和社會(huì)組織的合作行為越來越密切。

三、相關(guān)研究

社會(huì)組織培育可以追溯到“協(xié)調(diào)團(tuán)體”（Caroline Stremlau，1987）、支持型組織（David Brown，1990）等概念。支持型社會(huì)組織的功能非常寬泛，可協(xié)助提供各類社會(huì)服務(wù)，例如人力資源培訓(xùn)、信息和政策支持等服務(wù)。針對(duì)如何培育社會(huì)組織，中國學(xué)者也有相關(guān)研究。何潤寶（2012）在對(duì)云南省社會(huì)組織的研究基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)社會(huì)組織的行政和社會(huì)兩大培育機(jī)制。談婷婷（2013）通過對(duì)蘇州三個(gè)公益組織孵化園的實(shí)證分析，概括出孵化園在公益組織培育上承擔(dān)著服務(wù)提供者、中介連接者和資源整合者的三大角色。

可以看出，對(duì)社會(huì)組織的培育研究集中培育方式、問題和對(duì)策上，集中在社會(huì)工作領(lǐng)域，從公共管理角度看待社會(huì)組織培育的并不多。對(duì)社會(huì)組織培育機(jī)制的理論和實(shí)踐不在少數(shù)，但是各有側(cè)重。社會(huì)組織培育有內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)兩種方式，本文著重研究在政府委托民間支持組織培育社會(huì)組織的這一委托代理關(guān)系中，對(duì)外引社會(huì)組織的現(xiàn)行培育機(jī)制，檢驗(yàn)該培育機(jī)制是否有效地滿足了三方的培育需求，實(shí)現(xiàn)合作治理的共同公共利益。政府需要社會(huì)組織合作進(jìn)行社會(huì)管理，在具體項(xiàng)目上可以保持政社地位的平等性，但長期以來的強(qiáng)政府文化也使得政府在挑選被培育組織時(shí)有所偏好，即培育的進(jìn)入機(jī)制存在利益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為此提出假設(shè)一：政府有選擇地引入并培育社會(huì)組織，保證治理主體地位平等時(shí)也不會(huì)構(gòu)成對(duì)自身威脅。此外，由于培育機(jī)構(gòu)很好滿足了被培育社會(huì)組織的成長階段對(duì)硬件和空間的要求，導(dǎo)致社會(huì)組織培育后“斷奶”困難，進(jìn)而提出假設(shè)二：培育機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的培育使得相應(yīng)社會(huì)組織存在較強(qiáng)的依賴性。

四、案例：M街道社會(huì)組織發(fā)展中心

1.社會(huì)組織培育流程

M街道社會(huì)組織發(fā)展中心（以下簡稱“M中心”）位于南京市，共擁有社會(huì)組織210家，其中公益慈善組織10家，行業(yè)協(xié)會(huì)22家，民辦非企業(yè)單位178家。M中心屬于政府委托民間運(yùn)營模式。通常的培育期限為一年，中心每年都會(huì)更新入駐社會(huì)組織情況。入駐后，社會(huì)組織可以在中心獲得辦公場所以及活動(dòng)場地，并且擁有街道或者更高級(jí)別的資金支持，以完成申請(qǐng)時(shí)的項(xiàng)目目標(biāo)。除此之外，中心還會(huì)不定期組織各類業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，并進(jìn)行日常管理活動(dòng)。入駐組織需要接受兩次評(píng)估，中期評(píng)估主要是過程控制的功能，終期評(píng)估則決定了社會(huì)組織的去留。M中心成立至今已將近兩年，雖然第一批就從外引進(jìn)了六家社會(huì)組織進(jìn)行孵化培育，但是實(shí)際上并沒有進(jìn)行良好的培育過程控制，監(jiān)督評(píng)估乏力。例如，N組織是第一批孵化社會(huì)組織，但該組織成員只是孵化早期在中心辦公，平時(shí)與中心其他社會(huì)組織的互動(dòng)交流不多，最近一段時(shí)間幾乎就沒有與中心直接聯(lián)系，處于長期“放養(yǎng)”狀態(tài)。該組織早期進(jìn)駐中心的需求主要在于團(tuán)隊(duì)成立初期對(duì)活動(dòng)和會(huì)議場地的需求，在實(shí)際操作中并沒有與M街道社會(huì)組織發(fā)展中心簽訂任何協(xié)議文件，街道方面對(duì)于該組織的期待則在于為街道青少年開展環(huán)保建設(shè)、野外探索等類型的項(xiàng)目，培養(yǎng)青年人的技能。但由于組織自身發(fā)展的要求，N組織逐漸與培育中心脫節(jié)。

2.社會(huì)組織培育的濫觴

首先，應(yīng)該采取需求導(dǎo)向而不是政績導(dǎo)向。培育社會(huì)組織源起于公眾需求的滿足，而不是滿足政績。倘若轄區(qū)內(nèi)全是留守的兒童和老人，那么致力于青年交友的社會(huì)組織就算發(fā)展的再好也無須引進(jìn)，更不需要培育。不進(jìn)行調(diào)研，不了解需求的大批引進(jìn)根本無法發(fā)揮作用的社會(huì)組織，除了在匯報(bào)公文里多了一個(gè)數(shù)字外，更多的是資源浪費(fèi)。支持型組織作為專業(yè)的社會(huì)組織培育方，理應(yīng)了解社會(huì)組織發(fā)展的真正需求，為政府尋求合適的配對(duì)者。其次，培育社會(huì)組織不是建設(shè)新政府部門。社會(huì)組織的培育飽受行政化色彩濃厚的詬病。自治性是社會(huì)組織基本特征，但是中國社會(huì)“被組織”的狀況甚盛。長期以來強(qiáng)政府文化的影響，使得政府在培育社會(huì)組織時(shí)，不是在培育伙伴，而是在創(chuàng)造部屬，導(dǎo)致合作治理的失敗。再次，被培育社會(huì)組織、支持型社會(huì)組織與政府的關(guān)系失衡。由于專業(yè)性和時(shí)間精力的限制，政府更愿意直接與支持型社會(huì)合作，而不是尋求各類專業(yè)社會(huì)組織出力，專業(yè)社會(huì)組織往往懸浮起來。支持型社會(huì)組織在政府提供的平臺(tái)上對(duì)組織進(jìn)行培育，從而形成了被培育組織―支持型社會(huì)組織―政府三足鼎立的格局，三者的利益要想取得平衡需要不斷的博弈。

3.社會(huì)組織培育的方向

一是完善項(xiàng)目制。當(dāng)前社會(huì)組織的資金來源與承接項(xiàng)目關(guān)聯(lián)密切，甚至成為社會(huì)組織生死存亡的關(guān)鍵。項(xiàng)目制一般有申請(qǐng)、實(shí)施和完成評(píng)估等階段，是對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行的全過程考量。一個(gè)良好的項(xiàng)目初始需求固化，并保證圍繞需求運(yùn)行，在社會(huì)組織培育方面發(fā)揮著重要作用。對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的評(píng)估在必要時(shí)可以引入“第四方”專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以減少利益牽扯。二是完善退出機(jī)制。引入外面的社會(huì)組織是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的。雖然在引入初期，可能對(duì)待培育中心的要求比較順從，但外引社會(huì)組織的發(fā)展理念和發(fā)展規(guī)劃常常具有擴(kuò)張性的傾向，在接受了培育優(yōu)惠政策后，外引組織不滿足于培育中心所在的基層，脫離母體的傾向更加明顯。一些實(shí)際已經(jīng)完全不需要孵化機(jī)構(gòu)資源的社會(huì)組織出于“多了總比少的好”的功利思想，長期占據(jù)著場地和資金不作為。有引入，就應(yīng)該有退出，應(yīng)該提倡和鼓勵(lì)不能繼續(xù)服務(wù)的社會(huì)組織主動(dòng)退出，而不是被動(dòng)清除。三是對(duì)培育機(jī)構(gòu)的培育。社會(huì)組織培育機(jī)構(gòu)已經(jīng)在全國擴(kuò)散，但是社會(huì)組織培育機(jī)構(gòu)的能力參差不齊。民政等主管部門還需加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織孵化器等社會(huì)組織培育機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，培育機(jī)構(gòu)自身也更應(yīng)該互相交流學(xué)習(xí)，爭取更加獨(dú)立自主的社會(huì)組織培育空間。

綜上，政府遴選入駐培育中心的社會(huì)組織，選擇偏好于更佳的政績工程。支持型社會(huì)組織在滿足政府需求的基礎(chǔ)上引入社會(huì)組織，更多的是便于管理等操作層面的追求，難免出現(xiàn)“關(guān)系戶”，易進(jìn)不易出。出于對(duì)資源的需求，外引組織真實(shí)的發(fā)展目標(biāo)又極有可能被隱藏。早期一派欣欣向榮，后期各自為政的分裂局面不在少數(shù)。結(jié)合訪談成果，對(duì)所提的兩項(xiàng)假設(shè)都進(jìn)行了否定。政府因?yàn)椴恢苯訁⑴c社會(huì)組織篩選，缺乏創(chuàng)建平等合作伙伴的主動(dòng)性。外引的社會(huì)組織在現(xiàn)實(shí)中往往利用培育組織作為發(fā)展的跳板，尋求更多的社會(huì)資源，并不過分依賴培育中心的硬件。要實(shí)現(xiàn)“政府牽頭建立，專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，社會(huì)力量支持，社會(huì)組織受益”的良好格局，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織培育的入口、出口和過程的監(jiān)督，積極探索新型的培育機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）