國土規劃的功能定位與編制思路

潘育軍

摘 ? ?要：國土規劃是提升國土資源分配利用率的核心環節，肩負著國土資源保護和社會經濟持續的雙重使命。在進行國土規劃功能定位和編制思路之時，要以可持續發展理念為基礎，以資源利用、環境保護、社會發展為標準，從而實現一定區域中資源優勢的互補。基于此， 本文先分析了國土規劃的時代特征，接著論述了相應的功能定位，最后探討了國土規劃的編制思路。希望對我國國土資源的合理規劃有一定幫助。

關鍵詞：國土規劃;功能定位;編制思路;部門合作

1 ?引言

在“十九大”會議報告中明確指出，我國在未來發展過程中， 要把生態環境置于和生命同等重要的位置，并進一步加強對國土資源的利用和管理，在不破壞周圍自然生態環境的基礎上，統籌治理現有的生態環境。從國土空間合理規劃和定位的角度入手，全面落實國土空間使用管理和生態環境修復，促進我國國有資源得到更好的管理。基于此，開展國土規劃的功能定位與編制思路的研究就顯得尤為重要。

2 ?國土規劃的時代特征

在新時期背景下，我國社會經濟快速發展，對國土規劃也就提出了新的要求，具有開發化、全球化、市場化、現代化的時代特征。此外，把重點規劃的任務放在以下幾點上：保護環境、節約資源、維護國土資源安全、促進城鄉統籌、改善民生民機，并努力樹立新型資源觀和資源管理觀。主要包括以下內容：

第一，堅持節約優化，強化資源節約的政策導向，全面提升現有國土資源的綜合利用率，以此為依據，促進社會經濟持續發展。

第二，實行供需雙向調節，促進粗放型資源的利用率，將傳統粗放式規劃管理模式，轉變為集約利用的管理模式，通過科學合理的資源利用結構，推動產業結構優化升級。

第三，改革資源管理方式，逐步完善管理制度和規劃標準，進一步加強對資源數量、質量、生態的綜合管理水平，實現對資源和環境的雙重保護。

3 ?國土規劃的功能定位

國土規劃的功能定位是規劃編制基礎，也是規定了整個規劃的性質及落腳點，主要體現在以下幾個方面。

3.1 ?國土規劃

國土規劃體現了國土空間開發、利用、保護、整治的總體部署情況。主要內容是通過對現有國土資源的開發、利用、保護、整治等工作，實現社會經濟發展和環境保護工作相互協調。因此，國土規劃定位具有很強的戰略性、綜合性、基礎性，在我國國土資源專項規劃中起到引領和協調的作用。在《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》，在區域國土規劃中，要充分體現主體功能區戰略，具體做法為：以資源環境的承載力基礎，推動國土聚集發展，對自然生態環境進行分類保護和綜合整治。這一點也和世界很多國家國土規劃不謀而合，可促使我國國土空間保護格局更加科學合理。

3.2 ?主要功能區域規劃

國土規劃中主體功能區規劃，有效優化了國土空間開長格局的基礎性安排，更是推動主體功能區制度完善的主要依據。比如：通過區域人口分布情況、經濟布局情況、城鎮化格局情況等，有助于確定不同區域的主體功能。從而更加明確國土開發的方向，為控制開發強度提供數據支持和理論指導，同時也是優化我國國土空間開發格局的主要功能部署。

3.3 ?土地利用總體規劃

土地利用總體規劃，是我國目前最為嚴格的土地管理制度的綱領性文件。當前土地利用總體規劃是從《土地管理法》的基礎上，創新出來的，是進行耕地有效保護的主要政策性工具，同時也是落實現有土地用途管理制度的主要依據。發展至今，已經形成了從國家到鄉鎮的五級規劃體系，也是我國目前最為重要土地資源利用規劃。

3.4 ?土地整治規劃

土地整治規劃，是開展土地整治活動的主要行動指南，由土地開發整理規劃發展而來，最開始土地整治規劃的主要目的是滿足非農建設占用是耕地補償制度的需求。現有的土地整治規劃，以土地資源利用總體規劃為基礎，通過科學合理的土地整治戰略部署，統籌安排各項土地整治活動及農田的建設任務。隨著嚴格節約用地制度和生態文明建設思想的提出，土地整治規劃越來越注重數量、質量、生態的管理，在緊抓高標準農田建設、城鄉建設用地的基礎上，加強落實生態綜合治理。

按照各種國土規劃落實的先后順序，規劃的綜合性一步步增強，也在一定程度展現了我國從實施土地用途管制、優化土地利用結構，到優化國土空間開發格局，再到謀劃國土空間開發、保護、整治的總體部署。但就現階段發展現狀而言，受到各規劃主管部門、法律依據、層級體系等方面差異的影響，各種規劃所針對的客體都是土地， 在目標引導管控和實施操作方面需要重疊、交叉。

4 ?國土規劃的編制思路

4.1 ?加強各部門之間的合作

國土規劃編制具有很強的系統性和綜合性，任何一個環節欠考慮，都會影響編制的效果。因此，在國土規劃編制過程中，要秉著解放思想的原則，注重各部門之間的通力合作，從而發揮出更大的作用。這一點已經得到了國家的充分認可。比如：在《全國土地規劃綱要》中明確指出，國土資源部門和發改委，要積極聯合環保部門、住建部門、財政部門等，共同協調配合完成國土規劃編制。通過各個部門之間的通力合作，可保證所編制的國土規劃在各個層面上都符合科學發展觀的要求，促使我國國土規劃實現可持續發展，提升國土規劃的科學性和合理性，實現可持續發展，提升我國國土規劃編制水平，促使國土規劃相關內容能夠落到實處。

4.2 ?根據實際情況適當發揮

國土規劃編制要全面貫徹靈活性的特點，根據不同區域的經濟發展水平，自然生態環境等實際情況，因地制宜的調整編制內容，編制的內容必須高度符合區域特性，突出區域國土規劃的戰略性及綜合性。按照區域的功能定位，進行恰如其分的國土區域規劃，并逐步優化該區域的發展提升空間，促進國土資源管理機制的創新和加強管理職能，針對這一點，城市的發展水平不同，戰略布局也存在一定的差距，因此，在具體編制時，需要進行全面、深入的調查考量。

4.3 ?國土規劃的編制要有一定的側重性

側重性是國土規劃編制的主要內容，對編制單位的綜合水平有很高的要求，既要達到側重的效果和目的，但又不能過大的側重，否則會發生嚴重的失衡問題。主要側重的內容是資源的時間和空間布局。就空間布局而言，要切實加強對土地資源的空間用途管理。重視對區域空間開發格局的引導，從環境要素的角度入手，科學分析發展規劃，提升區域核心競爭力，合理配置各項資源。

5 ?結束語

綜上所述，本文結合理論實踐，分析了國土規劃的功能定位與編制思路，分析結果表明，國土規劃是目前國家發展的主要戰略性任務。合理的功能定位和標準的編制思路，對提高國土資源的利用率有重要作用，也是實現社會經濟持續發展和自然生態環境保護和諧發展的主要途徑。因此，在國土規劃編制時，相關工作人員要明確國土規劃的定位和編制理念，實現國土規劃作用的最大化利用，從而促進我國社會經濟經濟持續增長。

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