楚雄州扶貧治理中存在的問題及對策研究

史葉蓉

云南民族大學政治與公共管理學院

一、研究背景和意義

2015年，黨和國家把扶貧開發工作納入“五位一體”和“四個全面”戰略安排部署，全力推進脫貧攻堅。在2020年完成現人均純收入在國家貧困線下的七千多萬貧困人口的脫貧問題，解決區域性整體貧困問題。楚雄州是烏蒙山區和滇西邊境山區連片扶貧開發重點區域，是云南省脫貧攻堅主戰場之一。到2015年末，全州還有建檔立卡貧困人口20.93萬人，貧困鄉（鎮）25個，貧困村220個，脫貧攻堅任務繁重。2016年末，楚雄州減少貧困人口15135戶57944人，51個貧困村、6個貧困鄉（鎮）脫貧出列。楚雄州在扶貧開發工作取得了巨大成就的同時，也不可避免的存在著很多方面的問題。研究楚雄州扶貧開發歷程，分析扶貧開發過程中的得與失，總結扶貧開發過程中的經驗與教訓，梳理一些規律性的東西，對更好的進行扶貧開發治理有一定的借鑒意義，也可以為以后扶貧政策的制定，扶貧指標的量化考核提供可靠的實證。

二、楚雄州州情

楚雄彝族自治州屬于云南省下轄的自治州之一，總面積為2.84萬平方公里，地處云南省中部，東靠昆明市，西接大理白族自治州，南連普洱市和玉溪市，北臨四川省攀枝花市。轄1市9縣，州人民政府駐楚雄市，距昆明市160千米。截止2016年末，全州常住人口273.9萬人，戶籍人口263.68萬人，少數民族人口94.55萬人，主要少數民族有彝族、傈僳族、苗族、傣族、回族和白族，其中彝族人口76.24萬人，占總人口的28.9%，占少數民族人口的80.6%。目前主要有煙草、冶金化工、綠色食品、文化旅游、生物醫藥、新能源新材料六大重點產業。全年城鎮常住居民人均可支配收入29200元，比上年增長9.1%；農村常住居民人均可支配收入9181元，增長10.3%。

三、楚雄州貧困現狀

楚雄州是烏蒙山區和滇西邊境山區連片扶貧開發重點區域，是云南省脫貧攻堅主戰場之一。全州9縣1市有8個縣納入國家連片特困地區，其中6個國家扶貧開發重點縣，1個省級重點縣，1個嵌入市。2016年末，剩余貧困人口15.3萬人，貧困村169個，貧困鄉（鎮）19個，貧困縣7個，脫貧攻堅任務艱巨繁重。

四、制約楚雄州貧困退出的困難

（一）投入與需求的矛盾突出。雖然各級對扶貧的投入力度不斷加大，但由于楚雄州貧困面廣、貧困程度深，扶貧資金投入總量與實際需求資金總量有較大缺口，投入與需求矛盾仍然突出。

（二）基礎設施建設滯后。楚雄州山區面積大，山高、坡陡、箐深，交通水利等基礎設施建設滯后，群眾行路難、飲水難、增收難、用電難、就學難、就醫難等問題沒有得到根本解決，生產生活條件差。目前，還有4個縣未通高速路。

（三）產業結構單一。多數農村經濟結構單一，依然是傳統的農業發展方式，小農意識根深蒂固，利用氣候資源優勢發展特色產業、培植增收產業意識差，增收難，發展緩慢。

（四）群眾抵御貧困的能力有限。農村致貧困原因錯綜復雜，因病、因學、因殘、因災等返貧現象較為突出。

（五）民族復雜多樣性。楚雄州境內除漢族外，居住著26個少數民族，雖主要民族是彝族，但多民族因文化風俗、思想理念等特性一定程度上制約著扶貧治理及貧困退出推進。

（六）群眾等靠要問題仍然存在。部分貧困群眾觀念落后，內生動力不足，等待別人送小康的想法依然存在。

五、強化楚雄州扶貧治理策略探索

（一）增強扶貧源動力

新時期的扶貧攻堅是一場持久戰，在完成新時期扶貧行動的理念植入、政策協調任務之后，增強扶貧源動力就顯得更加緊迫。扶貧周期長，涉及人力多，在今后的扶貧攻堅工作中要在資源供應環節保證可持續，為扶貧攻堅提供源動力。扶貧政策的執行需要從中央到地方逐級落實，中央的財政資源和地方政府的配套資金要到位。物質資源是保證扶貧治理有效進行的前提條件，社會資源是社會治理有效實施的關鍵。促進扶貧治理的社會資源供給，鼓勵民營企業、非營利組織及個人參與到扶貧行動中來，引進社會力量參與到扶貧工作中。建立知識精英決策型的扶貧政策制定體系、社工專業化的扶貧治理評估體系以及基層扶貧類服務的社工自愿參與體系，提升扶貧治理的社會化和專業標準。因此，發揮政府、市場、社會等多元化的扶貧動力資源作用對于打好新時期的扶貧攻堅戰意義重大。

（二）全面完善扶貧系統。

1.全力打好產業扶貧攻堅戰。堅持長效產業與短效產業相結合，通過政府扶持引導，培育新型農業經營主體，提高貧困群眾的組織化、專業化程度，建立貧困群眾參與機制和受益機制。一是加強企業與貧困群眾的產業利益聯結關系，將傳統的種養殖產業通過企業帶動集中起來，穩定增收渠道；二是扶持當地有能力的種養殖大戶，采取大戶帶小戶、一戶幫多戶的戶幫戶模式，提高貧困群眾自我發展的內生動力。三是扎根實際，積極發展農村特色產業，深入挖掘“一村一品”產業模式，確保每戶貧困戶至少有2個以上增收產業（1個以上能持續穩定增收），堅實脫貧致富基礎。四是大力開展電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、資產收益等，促進農民增收。2.保障住房。嚴格執行相關政策和標準，統籌開展農村危房改造、易地扶貧搬遷等，切實保障貧困農戶住房安全。3.加強勞動力轉移就業。完善勞務精準對接機制，大力實施貧困家庭勞動力轉移就業，加強勞動技能培訓，確保貧困家庭勞動力至少掌握一門致富技能。鼓勵貧困人口外出打工，實現“打工一人，脫貧一家”的脫貧路徑。4.引入社會力量扶貧。凝聚社會力量，加強與上海等城市的對口幫扶協作，積極落實資金項目、人才、產業、新型城鎮化等方面的幫扶措施，在產業合作、勞務協作、人才支持、教育衛生支援、新型城鎮化等方面深化協作，真正形成社會扶貧大格局，共同助力脫貧攻堅。

（三）創新扶貧治理理念

鼓勵發揮規模效應，提高扶貧的統籌層次和質量。注重生態治理理念，發展綠色扶貧、科技扶貧、旅游項目扶貧等，開發扶貧新模式，節約扶貧資源，實現扶貧治理現代化。同時，建立貧困預警機制，提高對相對貧困、文化貧困、因病致貧等新型貧困問題的預見性，完善貧困風險防范機制。在社會治理行動中，要植入公平性的價值理念。打破社會保障制度的碎片化局面，統籌部署城鄉發展、大病救助等配套機制。

（四）落實組織保障措施。

1.嚴格落實一把手和雙組長責任制，整合資源要素，抓好工作落實；進一步壓實行業部門的扶貧責任，形成千斤重擔眾人挑的局面；進一步完善干部結對幫包制度，建立激勵約束機制，增強幫扶干部的責任和壓力。2.嚴格執行貧困退出標準和程序，把好扶貧對象動態調整、脫貧對象精準退出“兩個關口”，確保貧困退出、納入結果經得起歷史的檢驗。3.繼續加大財政扶貧專項資金投入，全面組織實施好貧困縣統籌整合使用財政涉農資金，撬動金融資本和社會幫扶資金，確保統籌投入扶貧資金穩步提升。同時對扶貧項目和資金進行嚴格全面審計，確保資金在管理制度下陽光運作。4.深入開展“掛包幫”“轉走訪”工作，把專項扶貧、行業扶貧、定點扶貧、社會扶貧和東西扶貧協作有機結合起來，廣泛動員，統籌力量，整合資源，營造大扶貧的工作格局。5.抓好日常督查、現場交叉觀摩督查、隨機抽查、重點督查的督查檢查工作，全面落實監督責任，讓群眾參與監督，嚴格執紀問責，確保做到廉潔扶貧、陽光扶貧。6.突出目標導向、結果導向，政府科學認定、社會普遍認同，確保取得實實在在、不含水分的脫貧成效。7.堅持正確輿論導向，準確解讀黨和政府扶貧開發的決策部署、政策措施，宣傳好扶貧事業取得的顯著成效，發揮典型宣傳示范帶動作用。8.充分發揮群眾的主體作用，建立正向激勵機制，積極引導貧困群眾思想觀念轉變，以“要我脫貧”變為“我要脫貧”，以群眾為主體實施扶貧開發項目。

（五）明確政策解讀與落實。

一是進一步明確行業部門政策。建議由上級層面整合各部門出臺脫貧攻堅配套政策時，明確脫貧戶是否和未脫貧戶享受相同政策，便于基層準確執行，也便于脫貧攻堅政策惠及更多貧困農戶。二是建議上級做好政策文件的解讀工作。當前脫貧攻堅工作政策多，變化快，明確相關的政策解讀，以便下級能夠準確領會上級意圖。三是出臺針對邊緣貧困戶幫扶的指導性文件并落實幫扶資金，避免脫貧攻堅工作深入開展造成貧困群眾間的“不公平”。四是完善扶貧與低保雙向銜接政策，開發式扶貧和兜底式扶貧同步進行，確保已納入建檔立卡扶貧對象但自身無能力脫貧的貧困戶也能與其他貧困戶同步實現脫貧退出，避免因失去保障兜底政策而再度返貧。