簡述北洋軍閥政治制度下的民主發展

蔣雪玲

重慶師范大學 重慶 401331

北洋軍閥政治，是一種中國近代社會歷史變遷中的政治現象，是一種在傳統的封建政治瓦解后、新的民主政治尚未完全建立起來的過渡性政治。1912年至1928年間，中國的軍閥集團以軍事實力為資本，利用資產階級民主政治的形式，上臺操縱國家的政權，對社會進行專制統治的政治形態。而這一個時期，是中國近代史上最為混亂的時期，其“實質是實力之下的武治，它比尋常的封建統治帶有更多的動亂性和黑暗性。”北洋軍閥專制統治下的政治其特征表現為，軍權高于一切，戰爭成為解決一切國內政治問題的最有效手段。由于民族資本主義和官僚資本主義的不斷增長，逐漸改變了原有的自然經濟和封建剝削方式，這種經濟環境下的軍閥政治與以往完全的封建專制不同。

另一方面軍閥集團中的政治組合上，參與軍閥政權的“紳”其內涵已經有了明顯的變化，“軍”、“紳”也并非以往嚴格意義上的結合；思想上，軍閥政權雖仍以封建思想為“體”，但其中也包含了資產階級的民主主義和民族主義。所以，民國時期的軍閥政治是在舊的政權被推到和新的政權尚未到來之間的過渡性政治，它反映了社會在新舊政權交替時期的碰撞，這無疑會對民國的政治以及社會產生一定的影響。

一、晚清社會中軍閥政治的產生

傳統中國政治的一大特征是封閉自成體系，而改朝換代的循環周期在晚清緩慢的推動著社會的發展。盡管有各種新的因素、新的思想在舊的社會不斷滋生，但是這個過程中始終沒有擺脫傳統封建力量的制約，未能形成足以打破傳統封建統治的力量并讓中國社會朝近代化方向發展的道路。1840年的鴉片戰爭打破了這一局面，結束了傳統王朝更替的循環過程，中國社會開始向近代化探索。

不過刺激中國社會轉型的因素主要來源于西方國家的壓力和示范效應，所以只能在傳統社會的自然演進的斷層中進行。而要在缺乏現代基礎的國家中強行的進行現代化變革，就必須要有一個強有力的政權來推進這個轉變。由此可見，一個中央集權政府必須要具有強有力的調控能力和現代化政策取向，才能駕馭這種不協調的舊社會向近代化方向發展，并在發展進程中不至于被中斷。

二、軍閥專權政治下的民主發展

清末以來，中央集權政治體系之內的督撫分權和體系之外的士紳參政，形成了地方主義分裂傾向。而地方主義一旦與軍事主義相結合，就為各地方勢力的崛起做了鋪墊。這些地方勢力不斷地削弱中央政權的在全國的控制力，從而使傳統的中央集權化政治結構出現松散的多元化傾向。一方面它在瓦解清王朝起了重要作用，另一方面又對統一的近代民族國家的產生帶來了一定的負面影響。在清末民初的政治局面轉變中，這些分散的地方勢力成為了左右中國政局的一個重要因素，因此清末民初的中央政府對這些分散勢力進行了整合，但最終都歸于失敗。其結果只是改變了各地政治力量的消長，并沒有改變地方勢力分散化的走向，在此基礎上軍閥政治產生了。

北洋軍閥統治時期，對辛亥革命中所創建的民主共和制度進行了破壞和衍生，建立起了適應北洋軍閥專制統治的政治制度。但是“這個衍生和破壞并沒有完全拋棄革命黨人所奠定的基本框架，沒有完全退回到封建君主專制制度上去的程度。可以說，北洋軍閥政府政治制度較之清朝及其以前的封建君主專制制度，是一個劃時代的進步。”

（一）三權分立原則

北洋軍閥時期形式上采取了三權分立制度，權力受到制約。此時期的憲法，除《中華民國約法》外，均以立法的形式限制了政府的權力。以這一時期產生法律效力時間最長的《臨時約法》為例，臨時大總統的權力受到了很大的限制。如“臨時大總統制定官制官規，但須提交參議院決議”“臨時大總統任免文武官員，但任 命國務員及外交公使得參議院同意”。其他諸如宣戰、締約、媾和及宣告大赦等權力均受到參議院的嚴格限制。臨時大總統必須遵守法律，忠于職守，否則，將受參議院彈劾，并由“最高法院審判官互選九人，組織特別法庭審判之”。《天壇憲法》中，對總統的權力作了更多的限制，尤其是“解散眾議院須經參議院同意”，在肯定總統解散國會的權力的同時，又在事實上“合法”的剝奪總統的這項權力。這樣，從《臨時約法》發展到《天壇憲法》，以立法的形式確立對政府權力的限制， 以防止政府濫用權力，在法律條文上逐漸完善。

三權分立政權機構是民主共和國的標志，在三權分立的政權機構下，政府的權力受到一定程度的限制。例如，面對段祺瑞內閣的專權，國會內進步黨和國民黨擯除黨見，聯合起來，維護權力制衡的原則。對段祺瑞的權力形成有力牽制，這一點，在對德國宣戰問題上集中表現出來。1917年5月，段祺瑞提出參戰案，國會拒絕合作，形成了政治僵局。段祺瑞不斷對國會施加壓力，結果適得其反，國會于5月19日做出決定，先改組內閣，暫緩討論參戰問題。這就表明國會對內閣的不信任態度。總統黎元洪在國會的強烈要求下，于5月23日解除段祺瑞的職務，從而引起政府危機，使段祺瑞的參戰計劃嚴重受挫。北洋軍閥時期的國會不是“橡皮圖章”“表決機器”，而是真正起到了一些監督政府、制約權力的作用。

（二）主權在民原則

人民的權利和自由得到一定的尊重和保障。北洋軍閥時期的憲法或相當于憲法的《中華民國臨時約法》與《中華民國約法》都賦予人民空前的權利和自由。即使體現袁世凱獨裁集權的《新約法》也有保障人權和自由的規定，如“中華民國人民，無種族、階級、宗教之區別，法律上均為平等”。《新約法》第五條到第十條詳細地規定了人民的權利和自由，如身體、家宅、財產、著作、集會、結社和信教等。這就使人民在法定的范圍內獲得了空前的權利和自由。該時期的憲法已從立法角度確定個人權利并提供保障，并包含平等原則和保障權利觀等內容，法律上對人民權利的保護并沒有在實踐中全部落實。但是，即使是這種法律上的尊重，在以往的歷史時期也是從來沒有過的。

辛亥革命后，主權在民的原則通過法律固定下來，《臨時約法》明確規定：“中華民國由中華人民組織之。中華民國之主權，屬于國民全體”因此，代表“民意機關”的國會實行的立法權，是規定權利合法性的首要前提。雖然軍閥集團并不主張民主政治，但是集團中的大多數人是反對復辟帝制的，所以集團中的主流并不是封建復辟派，至少在形式上是承認“主權在民”的原則。盡管這個權利被重重限制，但是它使人民有了革命奮斗的目標，使民主共和的觀念深入人心。其次，從北洋軍閥開始，國家政權在組織形式上確立了“三權分立”的原則，形成了北洋軍閥國會、總統、內閣以及“四季三審”的司法制度，但其性質仍是封建軍閥、官僚、大地主對廣大人民的專權，不過這是人民開始對西方資本主義制度在中國實行的嘗試。最后，在北洋軍閥統治時期，社會上的許多方面都發生了改變。

“共和政體成，專制政體滅；……天足興，纖足滅；放足鞋興，菱鞋滅；陽歷興，陰歷滅；鞠躬禮興，跪拜禮滅；馬路興，城垣卷柵滅；律師興，訟師滅；槍斃興，斬絞滅；舞臺名詞興，茶園名詞滅；旅館名詞興，客棧名詞滅；……”。

(三)司法獨立原則

司法的獨立體制得以建立。《中華民國臨時約法》《中華民國約法》和《天壇憲法》都明文規定了獨立、公開審判的司法原則。如“法院之審判，須公開之”，“法官獨立審判，無論何人，不得干涉之”，“法官在任中不得減俸或轉職，非以法律受刑罰宣告，或應免職之懲戒處分，不得解職”。特別是最后這一條對法官自身權益的保護，更保證了司法的公正和獨立。1920年，北京政府又以法令的形式對法官的自身公正作了補充規定：法官不得列名黨籍。“無論何種結合，凡具有政黨性質”，法官“蓋不得列名，其以列名黨籍者，即行宣告脫離”。這一點最具現代法治精神，使司法審判不會因一黨私利而有失公正。

司法的獨立原則不僅寫在憲法中，而且在實踐中也有所體現。二十年代圍繞“金佛朗案”的爭執，能夠看出當時中國政治中有司法的獨立特征。早在1923年5月，直系政府曾做出決定，按照法國的要求解決“金佛朗案”，但為國會所否決。同年12月，曹錕基于“執政在野，亦反對甚力”而再次拒絕各國的要求。1925年4月11日段祺瑞的國務會議決定接受“金佛朗案”，使中國在對法賠款中蒙受損失。這件事情導致司法機關的介入，京師地方檢察廳派檢察官翁敬棠調查此事。10月2日，翁敬棠寫出八千字報告，確認“金佛朗案”使中國損失八千多萬，認為外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩已觸犯刑律第108條，構成外患罪，應處“無期徒刑”，建議“飭令主辦公員依法先行羈押，俾不致逍遙法外”。10月12日翁敬棠又檢舉前司法總長章士釗為“金佛朗案”從犯。翁敬棠以一個地方檢察官的身份偵察此案，搜集證據，偵察活動歷時六個月，整個過程依法進行，當時的中央政府至少不敢公然妄加 干涉。這樣的調查，與當今美國對克林頓“萊溫斯基事件”以及英國法官對布萊爾政府“凱利事件”的獨立司法調查亦有一定可比性，可它卻發生在八十年前的中國。這說明，北洋軍閥時期的并非全是虛偽的。

社會的變革，事物的新陳代謝是一個復雜的揚棄的和汲引的過程，雖不能像上文中的變化那么快，但它卻反映了中國革故鼎新的威力和民初社會的變遷。在民主共和的社會法則確立的情況下，加上軍閥集團在統治手段上的功利性，為了達到政治形態的穩定，軍閥集團利用形式化的政治制度，通過制憲活動為自己披上了合法的政治外衣。他們既要保留共和政體的形式，又不能完全倒退到傳統的封建專制主義政治制度上，國家政權形勢與實質的差異與聯系，從而形成了軍閥政治與封建政治的區別。這種在政治制度體系內進行的形式化建設，對以往的制度由舊質向新質的演化產生了一定的客觀作用。

三、結 語

北洋軍閥政治的多元化和時代性，是中國社會新舊轉折時期的一種必然政治現象。如果將軍閥政治立于中國近現代政治變遷的長河中來分析，就會發現，它其中既包含封建統治的舊痕，又含有新時代民主共和的新質。軍閥政治的傾向在后期的國民革命、以及抗戰之前的變化，與其最初形成的多元化有極大的關系。軍閥集團的成員來源一部分是前清督撫變化而來，雖主觀上是王朝體制的擁護者，但是他們實際上是對晚清地方自治的支持，以及在革命形勢逼迫下最終選擇順應潮流的舉動，表明他們與頑固的滿清遺老之間的區別。還有一部分軍閥是由部分掌握地方政局的立憲派轉化而來，這一批人具有近代化政治趨向，他們選擇資產階級的立憲制，否定封建君主制，與資產階級革命派一起，對推動當時的近代化政治發展起了不可替代的作用。

在整個北洋政府時期，沒有哪一派軍閥真的想賦予人民權利，他們制定的那些法律也沒有哪一部真的是為保護人民的自由。然而，那時的現實卻是，人民的確享有了前所未有的權利和自由，原因何在？就在于權力的制衡。正如上文所提到，當時政府的權力受到議會和司法機構的制約，便不能再為所欲為。制度永遠比人重要，我們看到，即使是封建軍閥那樣的統治者當政，只要存在哪怕是很不完善的一些權力制約機制，那么，當政者濫用權力都已是十分不容易的事情。因此，對于今天我們發展社會主義民主來說，加強對權力的制約與監督無疑是最關鍵的一環。辛亥革命前后，民間辦報之風興起，到北洋政府時期，全國已是報刊林立，那時，言論環境比較寬松，報刊上公開發表的批評政府的文章司空見慣，以言獲罪的情況比較少見。因此，雖然當政者依然昏庸，但人們利用法律賦予的言論自由的權利，利用現代輿論對政府的內政外交政策施加影響，使政府不可能一意孤行。對于我們今天來說，改善我們的新聞工作，一方面有利于反 腐敗和民主政治建設，另一方面，這種改善本身也是民主政治的體現。何為民主？何為共和？在北洋軍閥統治時期，民主共和的概念還沒有被人民群眾深刻的理解。在中國政治制度發展的歷史上，民主共和是一個長期的探索過程。隨著歷史不斷地向前發展，越來越多的人民參與到政治中來。我們也不得不承認，對舊制度的否定、對新制度的探索，是被北洋軍閥所開辟。客觀上，北洋軍閥的統治推動了中國近代民主向前邁出了重要的一步。