農業保險中的政府行為優化

匡萍

摘 要：采用DEA模型評估了2007-2018年農業保險財政補貼的實施效率，發現補貼后生產效率顯著提高。對比了其他國家政府參與的范圍、深度、手段，以探尋我國農業保險政府參與過程中存在的缺陷，并提出加大財政支持力度、合理劃分中央政府和地方政府職能分工、建立農業大災風險分散機制、強化政府在農業保險中的職能等建議。

關鍵詞：農業保險 財政補貼 DEA模型 機制創新

一、引言

[HJ1.6mm]農業保險作為一種保障制度就是為了補償在自然災害中農業可能遭受的經濟損失，這一制度也已經成為各國政府常用的穩定農業生產、促進農業發展的風險規避方式。特別是伴隨著市場經濟的發展與成熟，在WTO“綠箱”政策框架下，農業保險已成為現代農業發展的重要支持措施。我國自2007年對農業保險實施財政補貼以來，政府支持力度不斷加大，補貼區域由最初試點的6個省份①

逐漸擴大到全國，補貼的品種包括種植、養殖、林業3大類共計16個品種，大宗農產品補貼覆蓋面達到了70%。2018年我國農業保險實現保費收入共計572.65億元，中央政府提供的財政保費補貼金額高達199.34億元，為1.95億戶次的參保農戶提供了3.46萬億元的風險保障，強農惠農政策效果明顯。進一步探尋優化農業保險中的政府行為，對解決農業保險中供需不平衡問題，探索建立大災風險分散機制，更好地防范風險和促進農業具有重要的現實意義。

二、我國農業保險中政府參與現狀：基于DEA模型的分析

政府主要通過財政補貼和稅收優惠手段支持農業保險的發展，保險費是中央財政補貼最直接也是最主要的組成部分。2007-2018年農業保險中央財政補貼基本情況見表1。

（一）DEA模型及指標選取

1.DEA模型。DEA模型是美國運籌學家A. Charnes和W.W.Cooper（1978）在相對效率基礎上提出的非參數效率評價方法，用于評價多個投入和產出的同質決策單元（DMU）效率值。在學術界DEA常被用來分析政策性農業保險制度的技術效率（TE）、純技術效率（PTE）和規模效率（SE）。DEA包括規模報酬不變的CCR模型和規模報酬可變的BCC模型。CCR模型以投入和產出的線性組合比率來表示整個集合的相對效率;而BCC模型重在分析技術無效導致決策單元非有效的成分有多大。

在模型中，用s+和s-代表松弛變量，Xk，表示投入要素集合，Yk表示產出要素集合，λ是組合系數，λj代表重新構造出有效DMU組合時第k個決策單元的組合比例。

本文以農業生產效率模型為基礎進行財政補貼效率評價。考慮到數據的易得性與統計口徑的一致性，投入指標Xk包括農林牧漁業從業人數（萬人）、農作物總播種面積（千公頃）、農業機械總動力（萬千瓦）、化肥施用量（萬噸）、農業保險中央財政補貼（億元）與其他保險投入（億元）;產出指標Yk包括農林牧漁業總產值（億元）;2007-2018年共計12個農業生產年份作為DMU決策單元;數據來源于2007-2018年《中國統計年鑒》和《全國公共財政支出決算表》。

（二）DEA模型運行結果及分析

運用DEAP2.1版本進行以投入為主導型的效率評價，得到運行結果見表3。

且由于其綜合效率沒有達到完全有效（數值為1），需要適當增加投入規模。除2009年外的其他年份的純技術效率均為1，說明沒有投入需要減少也沒有產出需要增加。樣本分析總體結果顯示，只有2009年這一決策單元為非有效單元，產出不足的同時且有投入冗余，其中保險中央財政補貼投入冗余25.557億元，其余保險投入冗余60.113億元（見表4）。

上述數據說明，自開展農業保險財政補貼以來，我國農業生產總體狀況良好。在2007-2018年間，僅2009年為非DEA有效決策單元，其原因主要是由于當年全國范圍內發生了嚴重的旱災，導致農業損失巨大。而2008、2010和2015年相對有效的原因也是受到自然災害的影響，特別是2015年我國部分地區特別是遼寧再次遭受特大旱災，僅該地區農業保險支付賠款就超過了15億元。模型分析的結論告訴我們，除去受嚴重自然災害的影響，農業保險財政補貼政策顯著提高了農業生產的效率。

三、農業保險政府參與的國際比較

（一）政府支持農業保險方式的比較

從農業保險的實踐看，不同國家支持農業保險發展的政策主要分為兩類：一類是針對經營農業保險的保險企業及組織，在對農業保險價格實行政府管制的同時，對其進行管理費補貼、再保險補貼和稅收減免及優惠，建立農業大型自然災害風險應對專項基金等;另一類是針對于投保農戶，直接向其提供保費補貼。

我國在農業保險政府支持方面的措施有兩種：一是直接針對農戶的保費補貼，投保農戶只需繳納扣除保費財政補貼后的部分;二是對保險公司經營農業保險險種業務提取的大災風險準備金（不能超過當年保費收入總額的25%），準予在企業所得稅前據實扣除，并對農業保險相關合同免征印花稅。其中，保費補貼是農業保險中采用的最常見的財政支持方式。

（二）農業保險財政補貼資金來源的比較

由于農業生產在國家安全中的重要地位，國外農業保險保費補貼、經營管理費用補貼和再保險補貼資金來源大多以中央政府為主，地方政府為輔。以美國為例，按照政府間事權與支出責任劃分，保費的補貼全部由聯邦政府財政統一安排。

我國自實施農業保險以來，一直采取中央和地方政府共同承擔保費補貼的做法。例如2007年，中央財政僅對內蒙古等6個試點省份提供不超過25%的保費補貼，剩余部分由地方政府解決。具體實施中，中央、省、市、縣四級財政共同承擔保費補貼支出

中央確定的主要種植業：水稻、小麥、棉花、玉米和油菜保險，財政補貼不低于70%。其中：中央財政補貼35%，省級財政補貼25%，差額由市縣級財政補貼。對能繁母豬、奶牛保險，各級財政保費補貼比例不低于80%。以江蘇省為例，中央財政補貼40%，江蘇省級財政對蘇南、蘇中、蘇北地區補貼比例分別是10%、20%、30%，差額部分由市、縣財政部門給予補貼。，且只有在農民完成保費上繳、基層財政補貼資金到位之后，中央和省級財政的補貼才會落實撥付。資金撥付的周期長、流程復雜，且農業保險的覆蓋面越大，地方財政的保費補貼負擔就越重。那些被補貼農產品種植較為密集的區域，地方政府面臨較大的財政壓力。

（三）農業保險財政補貼水平的比較

世界銀行2010年出版的研究報告顯示，大多數國家對農業保險提供30%-60%左右的補貼，保費補貼平均水平為44%。按美國農業風險管理據統計，2016年美國農業保險財政補貼數額高達586.6億美元。針對農業保險企業可能面臨的高賠付率和高風險，很多國家如加拿大、瑞典等從上個世紀90年代開始對企業的經營管理費用進行財政補貼。

從補貼水平看，近年來我國財政保費補貼占保費總額的40%左右，高的年份甚至接近80%，與國外相比似乎差距不大。但我國農業保險起步晚，受財政壓力等多種因素的制約，補貼的覆蓋面窄，僅包括水稻、玉米、小麥等16個項目，而美國農業保險補貼覆蓋的農產品高達130多種，保障廣度超過90%。此外，我國對經營農業保險項目的保險公司實施管理費用補貼和再保險公司的農業再保險經營補貼等政策措施還在探索階段。從整體上看，我國農業保險財政補貼的范圍較小、方式單一，補貼水平提高的空間依然很大。

四、優化農業保險中政府行為的途徑

（一）加大政府支持力度，完善財政補貼方式

第一，適當提高補貼標準和范圍。農業保險的最終目標是保障糧食安全、確保農產品供給。盡管保險公司也在保險產品服務上不斷創新，但制度運行初期低水平、廣覆蓋的保險模式已經不能滿足現代農業發展的需求，因此，需要政府特別是省級以上政府不斷加大投入力度提高保費補貼的標準和范圍，減輕農民和基層財政的負擔，為農業生產保駕護航。

第二，實施差異化補貼。隨著分散式農戶經營逐步被規模化、個性化新型農業生產主體所取代，原有的平均化、統一化補貼方式已不符合實際需要。為更好地發揮補貼資金“四兩撥千斤”的作用，迫切需要根據農業經營中的實際需求制定差異化、精細化的財政補貼方式，在普惠、公平的基礎上做到效率兼顧。

第三，對企業進行補貼。為調動農業保險經營企業的參與積極性，除保費補貼外可以對農業保險的業務管理費用進行補貼，并進一步提高補貼比例。對農業保險產品創新和服務創新進行補助和獎勵，加快農業保險發展。

第四，加大稅收優惠幅度。結合減稅降費舉措，擴大對農業保險業務稅收優惠的范圍。如在現行稅制基礎上可考慮對種養業所有農業保險免征一切稅;對除種養業以外的涉農保險降低稅率;減征或者免征農業保險企業的部分所得稅，或者采取先征后退、即征即退的方法，充分發揮稅收的杠桿作用。

（二）中央和地方合理分工，充分發揮地方政府積極性

第一，強化中央政府責任。結合事權與支出責任劃分，明確中央政府和地方政府在農業保險中的職責。考慮到農業的重要性和農業保險的準公共產品屬性，中央政府應該承擔更多的責任，因此應適時逐步提高中央財政的補貼資金比例，減少地方財政相關配套，給予地方政府更多空間以靈活地支持農業保險發展。

第二，發揮地方積極性。為提高農業保險參保率、擴大保險覆蓋面，中央政府通過制度約束對地方政府發展農業保險的積極性進行激勵。鼓勵地方政府結合區域發展實際，給予農業保險經營企業必要的支持和協助，逐步培育多樣化、多主體參與的農業保險市場。結合鄉村振興戰略和農業結構調整，地方政府可以鼓勵當地險企針對特色產業發展保險產品和服務，以獎代補。

第三，提高財政資金效率。為提高補貼資金的撥付效率，可以實行按季度結算或提前劃撥等方式，以減輕保險經營企業墊付賠款的財務壓力。嘗試改變原有的轉移支付撥付方式，改為省級以上財政資金由省級有關部門直接面向省級保險公司進行結算與撥付，大幅度縮短資金劃撥周期，簡化流程，提高財政資金周轉使用效率。

（三）建立再保險支持體系，分散農業大災風險

農業天然的弱質性使其遭受大型災害的風險遠高于其他部門，因而大大降低了商業性再保險機構承接農業再保險業務的意愿，這就需要政府加大財政支持力度。一方面可以通過中央財政控股、地方參股和財政支農專項基金參與其中的方式，組建政策性農業再保險公司，由國家作為最后承保人;另一方面可以適當借助資本市場的力量設立大災風險基金，應對農業保險企業在重大自然災害中面臨的保險賠償損失。

（四）建立多方協作機制，加強立法建設

第一，建立農民、合作組織、保險公司和政府監管部門等多主體參與的保險經營模式。借鑒發達國家實踐經驗，建立“農戶+地區性農民合作組織+政策性農業保險企業+再保險機構”四位一體協作機制，一方面強化農民參與意識進而提高參保率;另一方面，多方參與的協作機制還可以緩解以農業發展為主的地方政府面臨的財政拮據，充分調動各主體資源，進一步提高財政資金使用效率。

第二，加強農業保險法律體系建設。盡管國家出臺了《農業保險條例》《加快發展農業保險發展的若干意見》等一系列規定，但農業保險制度主要以各部門的條例、辦法和意見為主，立法層次低。為了促進農業保險的健康發展，使其有可靠的法律保障為依據，必須加快立法進程，以法律強制力降低政府參與的隨意性。

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