當前制約基層人大代表作用發揮的原因分析及對策建議

□張 健

黨的十九大報告明確提出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”人大代表是人民代表大會這一根本政治制度的主體。在新時代，基層人大代表如何按照代表法等法律法規的規定，不負廣大人民的重托，切實盡好責、履好職，在參與管理本地區國家事務、推進經濟社會發展和民主法治進程中發揮積極作用，成為當前開展人大工作的重要課題之一。本文結合自身基層人大工作實踐，就制約縣鄉兩級人大代表作用發揮的原因及對策作一些思考。

一、當前制約基層人大代表作用發揮的原因分析

（一）人民代表大會作用未能充分凸顯。地方各級人民代表大會，是地方人民行使國家權力、管理地方事務的重要形式。從實踐來看，目前地方人民代表大會的法定功能還沒有得到充分發揮，主要表現為：一是人民代表大會時間短、議程多，會議存在“走過場”的嫌疑。現在縣一級人民代表大會，大多是一年一次，集中二三天時間。按照上級有關文件精神，鎮級人代會一年召開不少于兩次，每次不少于一天，但議程有十幾項，而且年年一個樣，導致為完成法定程序而開會，沒有真正發揮人民代表大會的功能。二是審議功能比較薄弱。會議期間，一些代表僅僅滿足于“聽聽會、畫畫圈、投投票”，沒有對會前發放的材料進行認真閱讀研究，會議就那么幾天，代表們很難在短時間內針對各項報告和決定開展調查，提不出有分量、有針對性的意見和建議。代表臨時動議、臨時聯名提出的議案建議缺乏科學周密地考慮，實際操作或承辦起來有難度，這也是多年來代表議案建議辦結率不高的因素之一。

（二）代表學習培訓量小不系統。部分人大代表文化程度偏低，對新事物、新知識接受能力較差，加上平時疏于學習，代表的現代科技文化知識、觀察分析問題的能力、表達選民意愿的能力、綜合協調引導能力、宣傳會議精神的能力等與當前人大工作的要求還有不小的差距。對大多數代表來講，從事代表工作是一個全新的工作臺，需要經過大量系統地培訓學習，才能掌握代表活動的規則和程序，具備良好的履職綜合素質和能力。目前，基層人大代表培訓方式比較單一，主要是集中學習，沒有運用現代通訊技術開展經常性地知識輸送，也沒有將代表培訓與視察、執法檢查等有機結合起來。培訓時間普遍較短，每年安排一至兩次，一次多則一天，少則半天，培訓內容針對性和實效性也亟待加強。

（三）代表意識不強，履職和行使權利的積極性不高。代表意識不強表現在：有的人大代表缺乏代表人民行使權利的責任感和使命感，不理解人大代表是一種國家職務，忘記了自己是國家權力機關的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現者，是人民群眾呼聲的代言人，參與公益活動少，致富技能少，在選民群眾中帶頭能力不強，滿足于做好本職工作；有的人大代表在履行監督權時擔心影響與政府部門的關系，不敢真監督，甚至不想監督。履職和行使權利積極性不高表現在：一些群眾和政府部門對人大代表監督的重要性認識不足，支持不夠，配合不力，監督事項沒有得到很好的落實，致使部分人大代表認為履職和行使權利可為可不為。

（四）身兼多職代表履職時間不足，工作方法單一。在鄉鎮人大代表中，有機關干部、農村干部、企業負責人，大部分是身兼多職的。上面千條線、下面一根線，鄉鎮基層工作多、任務重，尤其是擔任要職的鄉鎮領導干部和農村干部代表，忙于開會和應付繁重的事務，幾乎沒有時間參加代表活動，沒有足夠的精力履行代表職務，在很大程度上影響了代表職權的行使和各項工作的正常開展，甚至有的代表認為，只要能按照要求出席了人代會，就算履職盡責了。有的人大代表活動形式單一，局限于視察、檢查，知情知政不夠，特別是有的領導干部代表參加活動少，帶頭作用發揮差。

（五）對代表進行監督的制度不健全。代表法規定，選舉單位有權罷免不稱職代表，但如何對代表的行為進行監督和評判，卻無明確、可操作的規定。代表行權履職沒有具體標準，更沒有量化指標，稱職與不稱職很難界定。即使進行監督，也只能憑選民的感覺，這就有可能因種種非理性因素而扭曲對代表的監督工作。實踐中，平度市人大在建立健全代表履職檔案、進行代表述職測評、建立不履職代表退出機制上作了一些有益探索，但很難全面掌握代表的履職情況。如有些代表履職比較積極，參加市人大常委會組織的會議和活動就相對多些，有的代表除參加全市組織的集中培訓、“一府兩院”報告會、人代會外，基本上不主動履行代表職務。除嚴重不履行代表職務或違紀違法等特殊情形外，普遍缺乏專門的評議和有效的評價，對代表履職進行監督，亟需制定完善相關的制度規定。

（六）基層人大組織建設未能健全。目前，基層人大機構和編制配備很難與日益增多的工作需要相適應。縣級人大常委會內設工委通常只有1至2人，甚至還有“一人委”的現象，同時還存在人員年齡普遍偏大、干部交流渠道不暢、專業培訓較少的狀況，與新時代人大工作的要求還有一定的差距。特別是鎮街人大配備的工作人員都屬兼職，有些鎮雖然配備了專職副主席，但大量日常工作由專職人大負責人單獨完成，形成遇事無人商量、工作無人分擔的“孤立”局面，致使代表活動無法正常開展。

二、發揮基層人大代表作用的對策建議

（一）充分發揮人民代表大會根本政治制度作用，助推經濟社會良性發展。

目前，各級地方人民代表大會受時間限制，還停留在常規性地聽取報告、一般性地審議發言、程序性地舉手表決等形式上，大會的質量和效率有待進一步提高，至少在三個方面要有所強化：一是要強化大會的集智作用。代表們在參加會議之前，要深入基層開展調查研究，充分了解群眾所盼、所需、所急和對政府工作的意見建議，為黨委政府決策提供有價值的參考依據。會議時長不能“偷工減料”，要保證足夠的會前調研、會中審議時間。二是要強化大會的暢通作用。要將大會期間代表的發言集中整理，對發言中比較集中的熱點問題，及時向政府及相關部門交辦，政府及相關部門要高度重視，對代表反映的問題要切實解決。三是強化大會的議決作用。圍繞地區經濟社會發展中的重大事項，統一認識，明確目標，爭取每次大會能夠通過一件議案，或者決定一件大事，助推經濟社會良性發展。

（二）在學習培訓方面上水平，為代表高效率高質量履職提供有力支撐。

把政治理論學習放在首位，廣泛開展黨的路線方針政策和各級黨委重大決策部署的學習教育，提高代表的政治思想覺悟和政策理論水平，不斷增強代表的責任感和使命感，使代表在思想上政治上行動上與黨委保持高度一致，在工作上更好地發揮代表作用。在此基礎上，有重點、有針對性地組織學習憲法、代表法、組織法、監督法等法律法規和相關政策，特別是與代表履職相關的業務知識，使代表切實掌握法律政策規定和履職基本知識，以更好地指導履職實踐。同時，通過舉辦各類專題培訓班，向代表傳達中央和省、市委重大決策部署，通報人大工作情況，強化代表自律意識和履職盡責意識。

（三）創新閉會期間代表活動形式，建立代表常態化履職新機制。

一是要組好一支隊伍。人大代表小組活動是人大代表在閉會期間開展活動的重要組織形式，也是代表履行職責、發揮作用的有效措施和重要途徑。應按照“容易組織、便于活動、分塊聯系、講求實效”的原則，綜合考慮代表居住狀況、行業特點和年齡文化結構等方面因素，按地域和專業相結合組建代表小組，最大限度方便代表交流、溝通，從而有利于提高他們參加活動的主動性、積極性。實踐證明，組長的作用發揮得好不好，直接決定著代表小組活動的質量和成效。因此，要推選有較高法律政策水平、有較強組織協調能力、熱心代表工作的代表擔任代表小組組長。

二是要搭好一個平臺。要以方便群眾、覆蓋全域為原則，在每個鎮（街道）建立N個“人大代表聯絡工作站”，并按照“四有五公開”的標準建設好、管理好、使用好。代表聯絡工作站要發揮好人民群眾與黨委政府之間的橋梁紐帶作用。對群眾通過工作站向人大代表反映的事項，按照不直接處理問題的原則，進行分類處理，屬于信訪類別的，代表在做好解疑釋惑、教育引導的同時，要把相關問題轉交信訪部門；根據情況需要各級政府辦理的，分別以鎮、市人大代表建議形式，提交鎮（街道）人大或上報市人大常委會人代工委進行轉辦。對辦理結果，由接待代表以書面或口頭形式反饋給來訪群眾，通過加強跟蹤落實，督促問題解決。活動形式上除接待選民外，應加強策劃和設計，不斷探索和創新，將代表視察、調研、執法檢查、代表小組活動、代表建議辦理等工作融入其中，整體謀劃和推進，把轄區內的各級人大代表動員和組織起來，圍繞主題開展各項活動，不斷提升和鞏固代表小組活動成效。

三是要定好一個計劃。應指導各代表小組合理制定年度活動計劃，要圍繞黨委中心工作、人民群眾普遍關心的熱點問題和人大工作要點，科學安排活動內容，突出活動重點，使代表小組活動更加貼近現實、貼近群眾，活動要保證一年安排不少于兩次。代表小組活動計劃確定后，要及時督促和指導各代表小組認真抓好落實，積極拓寬工作思路，創新活動方式，按照人大的有關要求，積極探索、創新代表小組活動的形式和方法，進一步提高代表小組活動的吸引力和凝聚力，充分調動代表參加小組活動的積極性，增強代表小組活動的實效，努力把人大代表在閉會期間的活動提高到一個新的水平。

四是要組織好一個主題實踐活動。一是要精選活動主題。平度市人大常委會每屆或每年圍繞市委工作中心或群眾普遍關心的熱點難點問題，確定一個活動主題，組織各級人大代表開展形式多樣的主題活動，聽民聲、聚民意。活動既要把代表履職積極性調動起來，又要從可行性角度充分考慮代表實際，讓代表立足自身特長開展履職活動。人大常委會要制定具體的實施方案，對整個活動的主題、目標、方式等提出明確要求，能具體化、數量化的一律提出明確的量化要求，為代表小組開展活動樹立好基本框架。二是要解決一批熱點難點問題。組織代表與村莊（社區）開展結對聯系活動，每位代表至少聯系一個村莊（社區）或企業，每年為群眾辦幾件實事，更好地服務選民，讓老百姓得到實惠。積極倡導組織一批有實力、能奉獻的代表與低保戶、五保戶、貧困戶家庭一對一“結親”，幫助他們解決實際問題，樹立人大代表新形象。三是要營造活動氛圍。充分利用多種渠道，加大宣傳力度，營造濃厚的活動氛圍，掀起人大代表積極參與活動熱潮。

（四）創新升級服務標準，建立代表履職保障新機制。

一是建立履職保障制度。不僅要設立代表履職專用經費，而且要隨著經濟社會發展，不斷增加代表活動經費，保證代表活動的順利開展。無固定收入的代表參加人大活動時，要給予誤工補貼，并報銷差旅費；其他參加人大活動的代表，提供往返車船費；當天不能返回的代表要安排好食宿。針對基層人大服務代表力量弱的實際，建議研究制定配備鎮街人大專職代表工作人員新辦法，為代表履職提供必要的人力保障。要依法維護代表權利，努力在全社會營造尊重代表權利，支持代表履行職責的良好氛圍。

二是建立情況通報制度。定期為代表訂閱報刊，寄送常委會會刊、工作通報以及常委會聽取審議的“一府兩院”專題報告等資料，建立鎮（街道）人大主席（主任）和部分人大代表列席常委會會議制度，人大常委會開展視察調研時要邀請相關代表參加，每年至少舉辦一次“一府兩院”工作情況報告會，讓代表及時了解常委會工作動態和本區域重大工作部署，從而把握工作大局，對“一府兩院”實施有效監督。

三是建立監督約束制度。市鎮人大應為本級代表建立履職檔案，制定代表履職考核管理辦法，考核內容包括參會履職、調研接待、小組活動、聯系選民、崗位業績等方面，評價結果在一定范圍內通報，并作為推薦優秀人大代表、代表連任和勸辭的重要依據。同時，每年應有計劃組織直接選舉的代表向選區選民述職，也應適當組織間接選舉的代表向原選舉單位述職，接受評議。對一年內不聯系選民，不參加代表小組活動，未完成執行代表職務的最基本工作量，由原選舉單位或人大常委會人事代表部門進行約談。對兩次不出席本級人代會（除生病等因素外），或者兩年內不聯系選民、不參加活動、不提一件議案建議的代表，按法律程序予以勸退或免職。對于有違法亂紀行為的代表要及時勸退或依法啟動罷免程序，罷免其代表職務。

四是建立宣傳表彰機制。要對代表履職情況進行量化評估，表彰先進，激勵后進。組織各級新聞媒體大力宣傳為民辦實事好事、為民代言、履職積極的先進代表事跡以及組織開展主題實踐活動較好的代表小組，將表彰優秀代表和優秀代表小組作為一種常態，“長流水、不斷線”，營造激勵代表履職的良好氛圍。