加強村莊規劃管理 助力海南鄉村振興

文｜丁式江

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行，有序推進，做到注重質量、從容建設。今年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時提出，要按照先規劃后建設的原則,通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃。按照省委、省政府的統一部署和要求，我省今年將全面推動村莊規劃編制工作，為鄉村振興戰略提供科學的規劃支撐。

新一輪村莊規劃編制工作迫在眉睫

2012-2013年，我省開展了一輪村莊規劃編制工作。2015年，我省開展省域“多規合一”改革，劃定了村莊開發邊界。2018年，我省結合村莊實際并根據市縣總體規劃調整工作進一步優化了村莊開發邊界，為鄉村振興預留了充足的發展空間，但與鄉村振興的內在需求相比，仍然有一定差距，無法對鄉村振興工作提供科學的規劃支撐。

一是村莊規劃特色不突出、可操作性不強。我省村莊規劃編制存在一些現實問題，如現狀基礎資料不全，地形圖資料嚴重缺乏，沒有很好地結合村莊的歷史沿革、區位條件、民俗風情、資源稟賦等認真研究規劃編制，規劃成果內容繁瑣、不接地氣，沒有得到村民的廣泛認同，不夠簡便，可操作性不強。同時，村莊規劃特色不“特”，體現不出當地的人文特點、傳統特色和地域特征，有新房無新村、有新村無新貌等現象比較突出。

二是農村基礎設施和公共服務設施欠賬多。全省村莊安全飲水、道路、排水、垃圾處理等基礎設施已遠遠不能滿足村莊發展需要，衛生室、幼兒園、體育健身場所、小公園等公共服務設施配套不齊全，農村群眾上學、就醫、養老、出行等方面的短板亟待補齊。

三是村莊規劃管理缺位。目前我省部分鄉鎮規劃建設管理所人員配備長期存在空缺，在崗人員專業素養不高，專業技術人才流失嚴重。鄉鎮規劃管理員日常主要從事非規劃管理工作，規劃管理崗位職責不能充分發揮。部分市縣對農房報建工作不夠重視，違建行為屢禁不止，網格化巡查防控機制形同虛設，農房建房“逢建必報”制度沒有落實，農村違法建房問題比較突出。

四是鄉村建筑風貌管控缺失。農村建設缺乏規劃指導或規劃執行不力，建筑布局混亂無序，建筑高度管控不力，建筑外觀缺乏特色，新建的農村沿路建筑多為“火柴盒”“麻將條”，外立面效果不美觀，對鄉村建筑風貌的整體破壞不容小覷。農村歷史古跡、傳統建筑破壞嚴重，使傳統的文化古跡失去了其原本淳樸的風貌和真實的歷史價值。且村莊建設占用基本農田、林地，挖山、填水等侵蝕了村莊的生態環境，破壞了農村原生態自然景觀。農村人居環境沒有從根本上得到改觀，“臟亂差”現象仍較嚴重。

五是農村地區超標占地現象較為嚴重。全省農村戶均宅基地面積226平方米，遠高于戶均175平方米的法定面積。但村民的陳舊觀念影響了存量宅基地流轉和退出，全省農村集體自治能力不強，不少地區“祖宗地”“祖宅”觀念根深蒂固，村莊內部的祖宅大多空置，“空心村”現象比較普遍。

高質量編制簡明易懂好用的村莊規劃

2019年省政府工作報告強調，統籌城鎮建筑風貌，編制全省村莊規劃，力求不再出現“麻將條”“火柴盒”式建筑，注重歷史文化遺存和傳統村落民居保護，塑造體現椰風海韻、熱帶雨林、少數民族特色、南洋文化等本土特征的城鄉風貌。這為我省村莊規劃工作提出了新的要求。

一是以人為本創新規劃編制方法。村莊規劃編制要深入開展駐村調研、逐戶走訪，詳細了解村莊發展歷史脈絡、文化背景和人文風情。規劃編制要讓村民全程參與，做村民看得見、看得懂的規劃，確保規劃符合村民追求美好生活的愿望。要鼓勵和支持本地規劃設計機構、規劃建筑設計室、規劃設計師深度參與村莊規劃編制，設計出符合當地實際情況、村民認可的規劃圖集。支持優秀“規劃師、建筑師、工程師”下鄉服務，提供駐村技術指導。

二是因地制宜、分類推進村莊規劃編制工作。因地制宜對集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊等類型進行認真研究，提出差異化規劃思路和指導措施，確保村莊規劃的科學性和權威性。

三是合理布局村莊基礎設施和公共服務設施。要綜合考慮群眾接受、經濟適用、維護方便等需求，合理布局、統籌規劃、因地制宜推進鄉村衛生廁所、垃圾和污水處理等鄉村環保基礎設施建設。按照硬化、綠化、亮化、美化、凈化要求，規劃村內道路，合理布局村莊設施，有效提升村容村貌，合理規劃供水、排水、電力、電信等基礎設施，統籌安排綜合服務站、文化服務中心等公共服務設施。

四是強化村莊景觀風貌和特色。按照“小尺度、融自然、承鄉愁”原則，嚴格執行“村莊范圍內新建住房不得超過3層，高度一般不得超過12米”規定，提升農房建筑設計水平，體現村莊特色民居風貌。堅持尊重自然、順應自然原則，不挖山、不砍樹、不占田、不填塘、不改渠，注重水系、山林及農田的有機融合，保留村莊獨特的自然風貌和田園景觀。

五是村莊規劃成果要簡明、易懂、好用。結合我省農村實際，針對不同類型村莊，可以有選擇地編制規劃內容，簡化規劃成果。如：人口基數大的中心村和建設活動比較多的村莊，編制內容全面的村莊規劃；分散型或規模較小的村莊可只編制農房建設管理要求；傳統村落、特色景觀村落等應根據實際情況，依據需求，增加相應保護規劃和旅游規劃等內容。

高標準抓好抓實村莊規劃實施管理

按照中央農辦等五部委聯合印發的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，要把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作，持之以恒推進鄉村振興戰略落實落地。海南要充分發揮村莊規劃在鄉村振興中的引領作用，必須切實抓好村莊規劃實施管理工作。

一是加快建立健全規劃管理基層服務機構。“三分規劃，七分管理”，加強村莊規劃管理是保障農村人居環境的根本舉措。市縣要以此次機構改革為契機，整合鄉村國土、規劃管理機構，推動農村國土規劃建設管理人才隊伍優化整合，配齊配優鄉鎮自然資源和規劃管理員。

二是建立健全“逢建必報”制度。要加快完善農村宅基地申報、審批制度，規范報建程序，簡化報建手續，提高農房報建審批效率。同時要制定符合本地現狀的農村建房圖集，對按照政府提供的圖紙設計建設的農房，可研究給予一定的資金獎勵，完善“以簡促報、以獎促報”的工作機制，確保將“逢建必報”落到實處。

三是大力開展農村“兩違”整治工作。按照屬地職責，加強“兩違”巡查，落實網格化管理職責，持續保持打違的高壓態勢，切實壓實管控責任，對違建“零容忍”，發現一處、制止一處、拆除一處，形成“以打促報、以巡促報”的工作機制。

四是創新農村用地政策。結合農村“三塊地”改革試點政策，研究宅基地有償使用和退出機制，探索對超標準占用的宅基地試行有償使用制度，倒逼退出多占的宅基地。要結合村莊規劃，統籌集體建設用地配置，避免零星分散布局農村集體建設用地，切實提高農村集體建設用地使用效率，充分發揮對鄉村振興的支撐作用。對小規模的公共設施用地以及路面寬度（車行道）不超過8米的農村道路用地，探索“只征不轉”或“不征不轉”等土地利用機制，按照現狀農用地管理，簡化用地審批流程和手續，加快推進農村基礎設施和公共服務設施建設。

五是加強村莊環境整治。以村莊規劃為依據，抓好以“清潔村莊美化家園”為主題的村莊清潔行動，加強村莊建設管理，優先推動鄉村衛生廁所、垃圾和污水處理等環保設施建設；整治提升村容村貌，突出海南鄉土風情、民族特色和地域特點，防止“千村一面”，嚴格控制新建民房體量和風貌；加快改造農村危房；對已有農房進行質量安全改造，強化村莊綠化、美化，建設綠色生態村莊。

我省將在2020年底前編制（修編）完成全省村莊規劃，切實抓好抓實村莊規劃體系建設，努力將海南農村建設成為白天看綠化、晚上看亮化、晴天看美化、雨天看凈化、建筑看文化、村莊景區化、鋪裝海綿化、點火燃氣化、產業特色化、治理規范化的美麗鄉村，促進海南鄉村振興，助力海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設。H