淺談我國修志行政合同

張 旭

（黑龍江省法學研究所 黑龍江 哈爾濱 150090）

中國地方志指導小組秘書長、中國地方志知道小組辦公室主任冀祥德在《2019 年全國地方志工作安排及要求》中強調：“今年要持續推進依法治志，強力推進《史志法》的進程，堅持法治思維，增強法治意識，深化對依法治志重要性、必要性的認識，深入開展調查研究，進一步修改完善《史志法》立法建議稿”。本文認為應當在《史志法》中增加修志行政合同條款，這不僅是修志工作的創新之舉，也豐富了我國行政合同在地方志實際工作中的具體應用，更加彌補了行政合同在地方志事業管理中的理論空白。

一、修志行政合同的含義及意義

所謂修志行政合同，是指由地方志行政管理部門與承編修志的行政機關，以及承編修志的行政機關與專業修志的文化公司、專業修志人員簽訂的以編纂地方志為內容的書面格式合同。修志行政合同主要包括兩種，一是由地方志行政機關與各個承編單位所簽訂的編修地方志初稿的行政確認合同，這相當于代替過去修志格局下雙方簽訂的承編責任書；二是由承編單位對外與專業修志的文化公司、專業修志人員簽訂的修志承包合同，其性質屬于民事上的委托承包合同。

建議增加修志行政合同的意義在于使修志工作更加法治化，使整個修志過程更加透明、公開，修志的主體雙方權利義務更明確，所有參與修志工作的主體都有法可依，將以前行政命令式的承編責任書以行政合同的法律方式固定下來。面向全社會公開招聘修志人才，用法律手段推動以專業修志的文化公司為代表的社會力量積極參與到國家地方志文化建設中來，這是新時代依法治志將修志從行政工作轉型為一項偉大事業的具體表現，把修志事業市場化、專業化、科學化、法治化的一次有益嘗試。

修志行政合同的前提是地方志行政機構作為依法治志的主體，是國家在地方志事業上進行管理的行政機關，必須具備行政主體資格，將地方志工作機構改為地方志工作機關，成為行政主體。地方志工作機關嚴格依法組織地方志的編纂、管理、使用、開發、利用等具體工作，對修志行為享有行政指導權、行政管理權、行政檢查權，行政督促權，行政獎勵權；對于違反地方志法的行為，要依法予以追究，進行行政處罰，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。對地方志工作機關所做出的行政行為有異議的，行政相對人可以進行行政復議和行政訴訟。如此才能不斷擴大地方志行政機關的法律地位和社會影響力，有效地提升地方志在全社會經濟文化發展中的合理使用，實現新時代賦予地方志工作機構的歷史使命。

二、修志行政合同顛覆了現有的修志格局，是新時代修志工作法治化的重要表現

我國編纂地方志的工作體制是堅持黨委領導、政府主持、編委會組織實施，地方志編委會作為領導機構，具體執行部門是編委會下設的地方志辦公室。要完成這項規模大、時間長的修志工作，需要調動政府機關、社會團體等各方力量，組織人力、物力、資金，爭取各部門積極參與?，F階段，地方志辦公室作為政府的內部工作機構不能以自己的名義獨立進行行政行為，只能不斷地提請其所在的人民政府下文督促、檢查各個參與修志單位的工作進度。根據《黑龍江地方志工作規定》第八條“地方志書編纂實行承編責任制度，按照下列規定簽訂承編責任書：1.以省、市級行政區域名稱冠名的地方志書的承編單位應當與省人民政府簽訂承編責任書；2.以縣級行政區域名稱冠名的地方志書的承編單位應當與市級人民政府簽訂承編責任書。”承編責任書中具體規定，省政府委托省地方志辦公室，按責任書的要求，對志書承編情況進行督促檢查；承編責任書中具體規定工作要求、質量要求、時間要求、責任要求和實施辦法，并規定了將承編任務列入省政府目標管理責任制，承編單位要按目標完成年度計劃，接受省政府目標完成情況考核，并按省政府目標管理辦法實行獎懲。

雖然許多地方都規定了承編責任書制度，但根據以往的經驗來看，只有在當地政府領導重視修志工作時，承編責任書才能有效地制約各個承編單位按時、保質保量地完成修志任務，大多數情況下，承編責任書對具體承編修志單位的約束力十分有限。地方志工作機構在整個龐大、有序的公權力政府面前顯得弱不禁風，而修志工作在整個政府行政工作中、在一些領導眼中則更顯得微不足道。所以，在開展地方志編修工作中，地方志工作機構只能以弱勢地位，緊緊依托本級政府黨委、承編部門黨委來進行推動，針對個別單位工作屢推不進時，只能向其發出工作建議函，同時還必須要得到各個單位相關領導的批示才能真正地推進修志工作。這種工作方式與工作格局勢必造成修志工作進展緩慢，效率低，極大地挫傷地方志工作人員的積極性，嚴重制約地方志事業的長遠發展。

現行地方志工作機構的修志行為實質上是一種行政機構的內部行政行為，屬于政府的內部事務，不具有可訴性，一旦出現糾紛將不能適用行政復議或行政訴訟的方式來解決，而是依據行政機關上、下級以及內部工作規章來處理問題。作為同級人民政府的內部修志機構，地方志工作機構只有行政指導權、行政檢查權、行政督促權等非強制性的行政權力，不能對違反修志工作的國家機關、社會組織或個人進行有效地行政管理，采取強硬的行政處罰措施來保證修志工作的順利開展。

建議增加的修志行政合同中，行政主體一方享有如下權利：1. 選擇合同相對方的權利；2.對合同履行的監督權和指導權；3.單方面變更或解除合同的權利；4.對不履行或不適當履行合同義務的行政相對方的制裁權等。同時行政主體必須承擔如下義務：1. 履行合同；2.保證提供修志資料；3.兌現其應當給付合同相對方的報酬等等。行政相對方享有的權利是：1.取得報酬權；2.損害賠償請求權和行政機關特權行為損害的補償權；3.不可預見的困難情況的補償權。同時必須履行的義務包括：1.按照合同規定的要求和期限認真履行合同；2.接受行政機關管理監督和指導等。修志行政合同在履行中出現糾紛時，可以通過行政復議和行政訴訟來實現權利救濟。

現實中，許多地方志機關開始引進新的修志格局，比如：根據2018 年北京地方志學會頒布的《關于文化公司加入北京地方志學會的若干規定（試行）》中指出，已有不少修志文化公司參與到北京市的地方志工作。凡是成立時間在三年以上，具有工商行政部門出具的企業經營資格證明和稅務部門出具的完稅證明；有穩定的編輯隊伍，人數達到10 人以上；編纂的鄉鎮（街道）、村（社區）志書達到 5 本以上，北京地方志學會會吸收部分優秀文化公司加入。這就是說將編纂地方志作為一項對外可以承包的文化項目已經在北京開始運作了，地方志的修志格局已打破了舊有的傳統模式，朝著更加市場化、專業化、法治化的方向在積極探索中?？梢哉f，只有從行政體制的層面打破現有修志格局的行政模式，以現代化的修志行政合同取代過去的修志承編責任書，將是一種必然趨勢。

三、修志行政合同的理論價值

第一，修志行政合同填補了行政合同的理論空白。行政合同又叫行政契約，是指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。目前，我國政府審批權大量下放，政府部門的職能分配趨于合理，政府在社會治理與維護公共利益等方面發揮的作用越來越大，但是目前，我國法律還沒有關于行政合同的相關立法，理論界也未達成共識，對行政合同在市場經濟中的作用與意義的相關研究也并不多見，實際應用的典型案例也很少，可以說，在行政合同的學術領域仍屬于處女地。

行政合同制度的立法價值，主要體現在政府對公共利益最終實現為目的。地方志行政機構作為地方志事業的行政主體，作為維系我國方志文化，或者說中國傳統文化保護者的公共利益代表，有著極強的歷史使命感與維護國家文化安全的重任，公共利益的實現即是其職權的實現與義務的履行。修志行政合同對于涉及公共利益的相關條款，只有作為修志的行政主體一方才可以作為公共利益的代表有權獨自作出解釋。修志行政主體在進行修志行政管理活動中，對于公共利益的理解以及應以何種履行方式才能更大程度地實現公共利益應當較之于合同相對方有著更清楚的認識。

中華傳統文化是我國最深層次的文化根基，方志文化作為中華傳統文化的代表，在整個國家文化安全中起著重要的作用。地方志工作中的舊志整理，地情信息網建設，方志館以及大量的地方志信息化工作，撰寫鄉土教材進入中小學課堂，實行鄉土教育等等都是為了更好地保存、整理、使用、開發我國的傳統文化。一直以來，地方志機構存史的作用比較被人重視，但資政、育人的功能比較弱，為了捍衛我國國家文化安全，要求地方志工作機構必須加大工作力度，拓寬宣志、用志渠道，更好地實現資政、育人的地方志功能，把我國建設成為文化強國，因此從這個角度來講，只有修志行政機構才能更好地闡釋修志行政合同所維系的歷史責任與公共利益，在這一點上完全填補了行政合同理論的空白。

第二，修志行政合同擴寬了我國行政合同在現實中的應用領域。以往的行政合同較多應用在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、文化事業等公用事業中，法國有一整套完整的行政合同法律體系可供我國借鑒，例如：法國萊茵區文化事務局和國家就簽訂了文化發展的行政合同，共同出錢建立了一個流動博物館。在我國行政合同已廣泛應用于教育、經濟、環保、計劃生育、水權轉讓、廉租住房、治安管理、行政強制等系列重要領域，作為一種新的社會治理方式，形成了服務行政的生態網，并在政府行為中發揮越來越重要的作用。作為修志行政合同，還是我國的行政合同在修志領域的新嘗試，可以說是行政合同完全沒有實踐過的領域。

隨著社會的不斷進步，大數據時代的到來，地方志本身就是一座尚未被完全發掘的中華優秀傳統文化的“大數據寶庫”。在大數據時代，地方志事業的發展也將迎來前所未有的機遇與挑戰，“智能修志”亦完全能夠實現。通過利用人工智能、修志軟件、方志文化公司、專業修志人才進行市場化、職業化修志，各地方志網站、地情網站、地方志數據庫等信息化建設規模會越來越大，一些地方志工作機構與政府門戶網站、圖書館網站實現鏈接，地方志工作機構的公共服務能力將大大提高。新時代要求地方志事業加速轉型，修志行政合同正是在這一整體背景下提出的大膽創新模式，從體制上、制度上、法治化的層面積極回應這一歷史趨勢的新嘗試。