中英美P2P網絡借貸法律規制的對比分析

鄧春生

摘要：由于風險管理意識不足、監管措施缺位等問題，近年來我國P2P借貸違約事件頻繁發生。為了建立完善的P2P網絡借貸法律規制體系，從國際比較角度出發，對中英美在征信系統、行業自律和政府監管這三個領域的法律規制建設現狀，進行了詳細分析。并在此基礎上，對中英美三國的P2P網絡借貸法律規制體系進行了對比分析。與英美兩國相比，我國在征信系統、行業自律和政府監管這三個領域中均存在著法規體系不健全、條文不明確等問題。最后，根據對比分析中得出了我國法律規制建設的不足，有針對性地提出了相應的法律規制建議。

關鍵詞：P2P網絡借貸;法律規制;國際比較

中圖分類號： G05文獻標志碼： A 文章編號：1672?0539（2019）05?0042?06

P2P網絡借貸是一個復雜的、創新的互聯網金融模式，單純從某一個角度對P2P網絡借貸進行分析或經驗借鑒都是不全面的，對建立完善P2P網絡借貸市場運營和風險監管環境也是不利的。為此，本文將從法律規制角度出發，討論了英國、美國、中國在征信系統、行業自律和政府監管方面的法規建設現狀，然后進行詳細的對比分析，并提出有針對性的法律規制建議。

一、英國P2P網絡借貸法規建設情況

（一）征信系統

過去十來年，英國P2P網絡借貸行業得到了健康穩定的發展。英國P2P行業能取得優異的成績，其中一個重要的原因是英國建立了以市場為主導的成熟征信系統?，F今，英國征信業形成了以個人征信公司、企業征信公司和信息共享平臺為主的征信市場。英國市場化征信體系的建立是以嚴格規范的監管法律規制環境為保障的。比如，1974年頒布且在2006年進行了修訂的《消費者信用法》給征信機構設定了準入條件，并規定所有征信機構只有獲得信用許可證之后才能從事信用信息服務。1998年出臺的《數據保護法》規定所有的境外征信機構必須在英國設立分支機構，才能采集英國公民的個人數據，而且采集個人數據時必須征得數據主體的同意[2]。2000年發布的《信息自由法案》為了保護消費者權益，規定任何一家征信機構在消費者提出索取其本人信用報告時必須予以配合。2010年發布的《消費者信用監管規定》要求借款人或征信機構在發放貸款之前，必須給債權人提供充足的信用信息以便準確評估可能存在的投資風險。2015年發布的《中小企業信用信息條例》強制規定征信機構以及中小企業必須進行信用信息共享，以便使債權人能準確評估中小企業的信用風險。

（二）行業自律

2011年3月，英國最大的三家P2P網絡借貸平臺公司Zopa， RateSetter， FundingCircle組建了行業自律協會P2PFA（Peer to Peer Finance Association）。隨后，它們主動要求英國政府批準其在立法監控下進行行業自律。目前，P2PFA協會共包括8位成員，大約覆蓋了英國P2P借貸市場95%的份額。

P2PFA是英國P2P網絡借貸履行行業自律的機構，其自律規章是英國P2P行業穩定發展的重要保障。比如，2006年的《P2PFA內部治理章程》規定其宗旨是為P2P平臺的公平競爭、穩定發展、安全等制定相應的政策，提高整個網貸行業的風險控制水平和風險管理意識;在會員準入方面，對經營時間、信用與操作風險、信息提供與透明度等方面提出入會要求[1]。2012年頒布的《運營準則2012》在資金分離、信用風險控制、信息披露等方面進行了嚴格地規定[2]。2015年發布的《運營準則2015》對一般性監管、信貸風險管理、反洗錢和欺詐防范、客戶資金管理、信息技術與管理系統、記錄與文檔管理、壞賬收回制度、平臺有序退出制度等作出了明確要求，要求會員按季度以保密方式向英國P2PFA提供客戶投訴的數量、類型和結果[3]。

（三）政府監管

英國政府對P2P行業持鼓勵態度，比如曾有英國財政部官員表示，P2P網絡借貸“提供了競爭、創意和技術”，“讓生活更美好，市場更有效”，是“很棒的金融創新”，希望“其繼續發展和創新”。2010年之前，英國P2P 市場主要依靠行業自律監管，但在2008年金融危機后其金融監管體制發生了巨大改變。2013年成立的金融行為監管局（FCA）是P2P行業的主要監管者，旨在促進金融市場競爭，保護消費者。另外，英國政府也出臺了一些與P2P行業相關的法律規制。比如，1974年發布的《消費者信貸法》規定凡是從事信貸服務的機構必須從公平交易局（OFT）獲得“消費者信貸許可證”。2014年發布的《關于互聯網眾籌及通過其他媒介發行不易變現證券的監管方法》要求平臺持有的客戶資金需獨立存管于銀行;要求平臺對借款人的信用進行審查，核實其還款能力;要求平臺對違約率和產品風險狀況等相關信息進行披露，讓投資人能同時認識到收益和風險[4]。2018年FCA出臺的《P2P網絡借貸監管規則修訂征求意見稿》提出了關于平臺風險管理制度的規范性規則，要求P2P網絡借貸平臺始終具有適當的風險管理制度，要求平臺完善公司治理結構，加強風險監控與監管合規，預防和管理利益沖突，并規定高管任職資格，明確高管責任義務。

二、美國P2P網絡借貸法規建設情況

（一）征信系統

美國有著非常完善的征服業法律規制體系來確保其良好的社會征信服務。比如，1967年發布的《信息自由法》初步解決了應公開信息和應豁免信息的問題，并對公開途徑和方式作了規定。1969年頒布的《誠實借貸法》要求各類授信機構公開信息，并對公開信息的范圍、表達方式、內容、表格等作了具體規定。1971年出臺的《公平信用報告法》從保護消費者隱私和信用報告準確性的角度對信用報告的用途、保存期限、法律責任等內容進行了規定。1974年發布的《平等信用機會法》禁止貸方歧視信貸申請人。1975年頒布的《公平信用結賬法》要求信用卡公司和相關公司給消費者提供精確的收費解釋和公平的信用條款。1978年發布的《公平債務催收作業法》對涉及消費者債務的第三方債務收款機構提供指引和做出限制[5]。1982年出臺的《債務收賬法》認為政府也有權向個人機構或其他機構購買向政府申請借款的個人的信用調查報告。1996年頒布的《消費者信用報告革新法》在《公平信用報告法》的基礎上，進一步放寬了合法使用信用報告的范圍。1999年發布的《金融服務現代化法》要求金融機構向客戶披露其信息共享機制;要求金融金鉤不得將消費者的“非公開個人信息”透露給非關聯第三方。

（二）行業自律

自2006年美國第一家P2P平臺Prosper成立以來，美國P2P行業獲得了迅猛發展。受到英國行業自律協會P2PFA成功經驗的示范作用，美國三家領頭的P2P平臺（Lending Club、Funding Circle、Prosper）于2016年聯合組建行業自律協會Marketplace Lending Association （MLA）。MLA是參考英國P2PFA的模式成立的，并在英國P2PFA《運營準則（2015）》的基礎上制定的《市場化借貸運營標準》。在《MLA內部治理章程》中明確協會的宗旨是通過支持市場化網絡借貸行業健康、透明、高效地發展，促進金融技術創新，鼓勵健全的公共政策，促進透明、高效和客戶友好的金融體系的建立。在《市場化借貸運營標準》中則要求會員為投資人提供詳細的歷史貸款數據、整體市場表現數據、投資選擇數據和投資組合數據等，向投資人披露與平臺自身利益相關的貸款信息;要求會員向所有借款人披露價格，制訂一個能處理所有可能風險的計劃，將投資人資金與公司運營資金分開，及時回應政府或監管機構的質詢，建立一套治理框架來應對企業風險等。

（三）政府監管

根據Chapman & Cutler LLP在2018年4月的報告[9]，與P2P監管相關的法律體系主要包括如下的法律、法案和法規。比如，1933年發布的《證券法》提出保護證券投資人，提高效率、促進競爭及資本形成。1934年發布的《證券交易法》提出創建證券監管委員會，以保證該法案的實施，規定法定內部人從事短線交易所得應承擔的責任，明確禁止法定內部人“賣空”或“持有賣空”，對信貸機構實施監管，防止過度使用貸款購買或持有證券[6]。1940年發布的《投資公司法》提出未經股東大會批準，投資公司不得改變其營業性質和投資方針;禁止投資公司與其關聯公司之間的不正當交易;公司董事的多數不得由證券承銷商、投資銀行家和經紀人組成[7]。1999年發布的《統一電子交易法》指出使用電子記錄或簽名的商業行為需征得消費者同意，對電子記錄的提供、發送和傳遞的合法性進行了規定[8]。2000年制定的《電子簽名法案》規定電子簽名或電子記錄在獲得法律效力之前需征得消費者同意。2015年發布的《投資公司法修改意見》要求對基金的流動性風險進行評估和定期審查，規定了三個交易日內變現資產的最低持有比例。1999年發布的《金融服務法現代化法案》允許美國銀行、證券、保險業之間混業經營，實行全能銀行模式，強調金融體制現代化和消費者保護。

三、中國P2P網絡借貸法規建設情況

（一）征信系統

與歐美等發達國家相比，我國征信行業起步較晚，歷經時間也較短。2002年，國家正式出臺《征信管理條例（草案）》，其主要內容是對“誰來征信、如何征信、誰來監督、法律責任”等有關問題做出了明確規定，進一步規范了我國的信用征信市場及行為。隨后，國家為了提高立法質量兩次向社會征求意見，得到了社會各領域相關專家和學者的積極回饋?！墩餍艠I管理條例》于2012年12月26日正式通過，并于2013年3月15日起正式實施，標志著我國征信業進入了有法可依的階段。

接下來，我們將介紹涉及我國征信系統相關的法律規制。2007年3月國務院辦公廳發布的《關于社會信用體系建設的若干意見》建議加快信用服務行業國家標準化建設，建立信用信息共享制度，建立金融業統一征信平臺，并培育全社會的信用意識。2012年12月國務院頒布的《征信業管理條例》明確了征信業務的定義，征信機構成立的條件，組建金融信用信息基礎數據庫。2013年11月央行發布的《征信機構管理辦法》明確規定了征信機構設立分支機構的條件和程序。2014年6月國務院出臺的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》提出推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，加強誠信教育。2016年5月央行頒布的《征信業務管理辦法（草稿）》要求征信機構提供的征信產品基本內容必須在央行的分支機構備案，要求征信機構保護信息主體權益和保障征信信息安全。2018年5月央行《關于進一步加強征信信息安全管理的通知》要求建立健全征信信息安全管理的體制和機制，健全征信信息查詢管理，以及加強征信業相關人員的征信合規性教育培訓。

（二）行業自律

根據《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》的建議，中國互聯網金融協會于2015年12月正式成立，隨后地方性的互聯網金融行業自律組織也紛紛成立，在輔助政府監管、促進互聯網金融（含P2P網絡借貸）行業規范發展等方面，發揮了積極的作用。而且，這些互聯網金融協會組織也出臺了相應的行業自律制度。比如，中國互聯網金融協會頒布的《中國互聯網金融協會章程》要求會員接受民政部、中國人民銀行和政府有關部門的業務指導和監督管理，明確協會的業務范圍，明確會員的入會程序以及會員的權利和義務;《中國互聯網金融協會會員管理辦法》對要求加入協會的單位、行業自律組織和個人提出了明確要求;另外，《中國互聯網金融協會會員自律公約》要求會員開展的業務創新應當以依法合規為前提，以風險防控為原則。

（三）政府監管

2015年1月，銀監會成立了普惠金融工作部來負責推進銀行業普惠金融工作以及非存款類機構的監管協調。2015年7月發布的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》首次明確了P2P網絡借貸的監管機構為銀監會，以及各互聯網金融業態的監管職能部門。2016年8月出臺的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》標志了政府對網絡借貸行業的監管正式展開，并再一次明確了P2P行業的監管機構為銀監會，且規定其監管采取的是中央加上地方的分權模式。2016年年底和2017年年初，銀監會聯同相關部門先后發布了《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》，標志著P2P網絡借貸行業“1+3（一個辦法三個指引）”的制度框架搭建完成，初步形成了較為完善的P2P網絡借貸監管體系。另外，2018年11月中央人民政府頒布了《中國銀行保險監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》將P2P網絡借貸正式納入銀保監會的管轄，并由其普惠金融部負責規則制定。2018年12月央行金融市場司、銀保監會普惠金融部發布了《關于做好網絡借貸機構分類處置和風險防范工作的意見》，明確進行名單制管理，要求各省網絡借貸整治辦確定集中信息披露機構名單。

五、結論

本文通過對中英美三國P2P網絡借貸監管制度的梳理，可得如下三個結論。

結論1：與英美發達國家相比，我國征信系統存在如下兩個主要問題：

（1）各機構/部門之間數據采集沒有統一的標準，給信息共享之后的數據統一分析制造了障礙;而且，不同的數據來源及數據采集標準，可能造成同一個人有不同信用評級問題。為此，我們應制定全國統一的征信業信用數據采集標準，規范數據采集內容、采集格式和采集要求。

（2）信用數據大都掌握在征信機構或政府部門手中。征信機構或政府部門往往將信用數據視為自己的核心資源和競爭力，機構/部門之間缺乏溝通，以至于重復征信和征信報告準確性不足等問題較為嚴重。針對此問題，我們應打破不同部門間的信息壁壘，建立全國性個人/企業信用信息共享機制和基礎數據庫。

結論2：與英美發達國家相比，我國P2P網絡借貸行業自律方面存在的主要問題有：

（1）自律規章在會員準入、信息披露、消費者保護等方面的規定較為模糊，可操作性不強。為此，我們應建立嚴格有效的P2P網絡借貸行業協會會員自律制度，比如明確會員準入門檻，信息披露要求、資金存管要求，以及會員退出機制。

（2）盡管我國自律規章對風險管理的規定與英美類似，但是我國P2P網絡借貸行業的整體風控水平偏弱，而且有些平臺可能并沒有嚴格執行風險管理規定。針對該問題，我們可建立P2P網絡借貸行業統一的個人/企業信用評級系統，極大降低平臺的信用風險，維護P2P網絡借貸市場秩序，保護投資者的利益。

結論3：與英美發達國家相比，我國P2P網絡借貸行業政府監管方面依然存在一些問題：

（1）沒有完善的金融監管法律體系，不能為P2P網絡借貸等金融創新提供良好的外部環境。為此，我們可建立完善P2P網絡借貸監管法律體系，為P2P網絡借貸行業營造良好的外部社會環境，特別是加強對P2P網絡借貸行業中運營行為、反洗錢和非法集資、消費者權益保護的立法。

（2）我國行業自律組織大都由政府主導，自主性較弱，不能真正落實行業自律組織的軟法監管作用。為此，我們應解決行業協會存在政會不分、治理結構不健全、監督管理不到位、作用發揮不夠等問題，明確監管部門與行業協會之間的界限，確保P2P網絡借貸相關協會的自治權，重視和充分發揮自律組織的橋梁和紐帶作用，促進P2P網絡借貸行業的健康發展。

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Legal Regulation and Comparative Analysis of Online

P2P Lending Among Chinese， British and American

DENG ChunSheng

（School of Law， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan610074， China）

Abstract：Due to the lack of awareness of risk management and regulatory measures， default events in P2P lending have occurred frequently in recent years. In order to establish a perfect legal regulation system of online P2P lending， the status quo of legal regulation construction in the three areas of credit reporting system， industry self?discipline and government supervision is analyzed in detail from the perspective of international comparison. On this basis， a comparative analysis of the online P2P lending legal regulation system in China， United States and United States is conducted. Compared with United Kingdom and United States， China has problems in the three areas of credit reporting system， industry self?discipline and government supervision， such as the unsound legal system and unclear provisions. Finally， according to the comparative analysis， the shortcomings of Chinas legal regulation construction are obtained， and the corresponding legal regulation suggestions are put forward.

Key words： ?P2P network lending; legal regulation; international comparison