差異化推進海南自由貿易區(港)金融結構性改革

陳經偉

海南自由貿易區（港）建設是十九大之后黨中央推動的一項重大國家戰略，海南根據自身起點和存在問題以及區域經濟與產業特點采取差異化的金融供給側結構化改革，分步驟、分階段構建與海南自貿區（港）建設進程相適應的“海南特區經濟社會發展相匹配的多元化金融體系”成為必然。

差異化的海南自由貿易區（港）目標及中央對海南金融改革的布局

海南作為一個相對獨立的生態島嶼、島嶼經濟體，它擁有最大海域面積的省份，決定了海南所面臨的問題和內在發展規律以及發展路徑模式，與國內內陸省市和沿海地區是有一定的差異性的。按照《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的基本定位，海南新一輪改革目標或“四大戰略”為“三區一中心”（“三區”：全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區和國家重大戰略服務保障區?！耙恢行摹保簢H旅游消費中心），把海南融入國家“海洋強國”和“一帶一路”等重大戰略格局當中，最終把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。按照習近平主席“4.13”講話要點和回歸中央設立海南建省建特區的“初心”，海南還要擔當“一項特定”經濟目標，那就是海南作為一個與臺灣面積相當的島嶼經濟體，它在一定時期內通過超常規發展而趕上甚至超過臺灣水平，這是中央寄予海南最大的期望，也是海南在特定歷史時期承擔的特定的政治使命。

按照《指導意見》“改革路線圖”，海南在未來30年內將在堅持“三大基本原則”（堅持整體推進和穩步實施、堅持統籌陸地和海洋保護發展、堅持發揮人才的關鍵性作用）的基礎上，通過“四步走”（分別是到2020年、到2025年、到2035年以及到本世紀中葉四個時間點）步伐和“六大路徑”（現代化經濟體系構建、對外開放新模式與新格局、國際旅游消費中心建設、融入國家重大戰略、社會治理、生態文明建設、人才機制），逐步推行全面深化改革與開放各項措施，在“中央統籌、部門支持、省抓落實”工作機制下穩步推進。

從時間維度上講，海南自貿區（港）發展目標是一個長期建設的過程。然而，在海南全省設立自由貿易區并向自由貿易港發展，不論對海南省還是對中國而言，都是一項前所未有的體制機制創新和經濟發展的新嘗試。金融作為海南新一輪配套改革措施之一，在風險可控的前提條件下提升金融服務實體經濟的能力，切實解決海南經濟社會發展中存在的突出問題，分步驟、分階段構建與海南自貿區（港）建設以及“海南特區經濟社會發展相匹配的多元化金融體系”，在中央層面已經布局。

差異化的海南金融“存量”問題與改革過渡期新理念

由于海南自由貿易區（港）建設的目標與過程與國內11個自貿區有一定的差異，加上目前海南區域金融服務能力與水平和國內發達地區存在一定的差距，同時，海南金融供給側“短板”和存在的突出問題以及要解決的問題也不同。因此，在“金融是一個整體，在金融事權主要在中央”的條件下，海南自由貿易區（港）建設中配套的金融改革措施與國內11個自貿區具有一定的差異性，需要圍繞著切實解決海南自由貿易區（港）進程當中存在的突出問題為著力點，設立相應的改革過渡期，以“存量”與“增量”相互配合穩步推進。

海南歷史余留金融存量問題

海南作為中國最大的經濟特區，在建省初期曾開展過多項“金融試驗田”，如：定向募集股份公司和股票集中交易以及城市信用社改制為地方城市商業銀行等，同時開展一些地方金融法規建設如《海南經濟特區典當業管理辦法》（1994）等。由于當時國內金融法制還沒有實質建立，加上1993年的房地產熱和1997年的金融風暴，使得海南金融業在上世紀90年代經歷了一次重創，并冠上“金融重災區”和“金融高風險區”之名。

同時，海南股票內部交易中心、海南發展銀行、七家信托、中商期貨等海南地方金融機構被關閉（注：海南還有第八家信托公司——“海南南方信托投資公司”[人行海南省分行1989年6月26日批準，銀金管字88043號“金融許可證”]，因當時海南省政府漏報該機構而沒有被國務院文件納入關閉名單之列），金元證券和萬和證券經紀公司的控股權也相繼轉讓。因此，“海南發展銀行”、“七家信托”、“海南南方信托投資公司”和海南地方政府批準的“100多家定向募集股份公司”成為海南省政府必須屬地處置的歷史余留金融存量問題。

海南金融面臨一些社會經濟現狀問題

目前，海南仍然屬于經濟欠發達地區（2017年海南人均收入僅22553元，與西部省份地區相當，低于全國人均25974元的水平），2017年，海南區域生產總值達到4462.5億元（與發達省份地級市相當），加上海南產業結構對房地產業嚴重依賴（一般估算占50%以上），決定了海南金融業規模偏?。?017年海南金融機構本外幣存款余額10096.38億元，2017全年金融業的增加值僅為深圳地區的9.5%），同時存在直接融資和間接融資嚴重不平衡、金融產品相對單一（主要是房產抵押貸款）以及資本市場發展相對滯后等問題。另外，海南“高風險農村信用社”問題也一直未解決。海南農信系統未改制之前共有?？凇⑷齺唭杉业丶夀r信社和17家縣級農信社。截至2017年底，海南還有14家農信社（法人機構）沒有完成改制縣域農商行工作。其中，除了海口和瓊中兩家農信社在2017年監管評級中被評為“合格”以外，其余12家農信社均被評為“高風險農村信用社”。2018年只完成兩家“高風險農村信用社”改制工作，估計目前仍然存在10家“高風險農村信用社”。海南農信系統存在這一狀況在全國范圍內是比較罕見的，另一方面說明海南基層金融服務能力比較弱。

值得一提的是，存量改革是完善海南金融供給側結構性改革不可或缺的步驟。一方面，無論從中央金融監管規則（注重存量重組）還是從改革經驗以及地方政府策略角度說，目前對海南金融供給側結構性改革更能起到立竿見影作用的恰恰是存量改革。另一方面，海南以積極態度解決地方金融存量問題，從一定角度上彰顯了海南政府對歷史問題負責和擔當。因此，構建與“海南特區經濟社會發展相匹配的多元化金融體系”是“存量”（做得更好）和“增量”（彌補沒有）同時推進，而“以存量促增量”是深化海南金融改革策略之一。

海南自由貿易區（港）金融改革過渡期理念

一是發揮政府作用做好“頂層設計”?！爸醒胧聶唷焙汀罢鲗А笔侵袊鹑诟母锖桶l展特征之一。一方面，海南是具有獨特資源的地區意味著這一區域具有潛在資本和較大的市場價值，另一方面，海南省內金融資源往往分散在不同部門和主體中，形成一定的“利益集團”和“內部人控制”格局對改革造成阻力。因此，順應國情并采取“部門支持、省抓落實”工作機制，對海南存量金融資源進行整合并做好頂層設計，在此基礎上采取“強強聯合”或者引入強戰略投資者的策略共同推進各項金融改革，對于經濟金融欠發達初始條件下的海南是極為必要的。

二是在用好目前政策條件下實現“突破”。 中國金融業的特殊性使得其在國際范圍內都是屬于嚴格管制的行業。然而，在中國從操作層面來看，金融各項業務開展和交易活動甚至是金融運行，往往體現在各種部門規章和規范性文件里，如條例、管理辦法、暫行規定、規則、通知等，這一點和發達市場國家主要以法律規則來規范各種金融行為有很大的不同。因此，海南自由貿易區（港）建設中金融改革（特別是改革初期）的“價值”和關鍵在于及時“把控政策動向”，把既有的金融資源用好并進行“先行先試”，通過助推地方金融機構的金融技術、金融市場、金融服務、金融產品、金融企業組織和管理方式的創新來實現地方金融創新并最終實現體制機制的“突破”。

三是整體觀和“補短板”。政策性金融與商業性金融、投資銀行（直接融資）業務與商業銀行（間接融資）業務和金融基礎設施等協調，銀行、證券期貨、保險、信托、基金、創業與股權投資、擔保等各細分行業相互依托和相互促進，區域金融整體功能才能得到充分發揮。因此，深入分析海南金融效率不高的主要原因，彌補本區域內金融“短板”和完善本地區金融供給側改革，并采取整體推進和穩步實施的策略，成為海南自由貿易區（港）建設中金融改革發展工作中的一項重要內容。

四是人才理念。“辦好金融，人才是關鍵”。目前國內的金融高級人才大部分集中在北上廣深等一線城市，海南金融人才（特別是高層次的）嚴重短缺是海南金融工作中的瓶頸和最大的難點。通過“引智”（國家金融監管部委、研究機構和各大金融機構總部等有關人員“掛職”支持、“政府金融智囊和腦庫”建設、高級金融研究院）和發展海南金融機構載體（包括投融資平臺、投資基金等準金融機構）吸引高端金融人才或許成為“引高端金融人才”的有效途徑。

五是本地資源資本化。海南金融發展過程中一項核心內容是“發揮資本市場和各類金融機構在企業兼并重組中的作用”，增強地區資本運作能力，把本地資源轉化為市場接受資本，實現新的價值創造。從現代金融業角度上講，具有獨特資源的地區往往代表這一區域具有潛在資本和較大的市場價值，而資金未流向它的主要原因是該地區的很多資源并沒有轉化為金融市場能夠接受資本。因此，海南金融業的一項核心業務是“企業兼并重組”和“資源整合”，把本地資源轉化為市場接受資本，實現新的價值創造。也就是，資本和信用是金融運作基礎和起點——“信貸是靠自身資本來對接”、“沒有或者未形成資本的區域金融（或項目融資）就像單腿走路”。因此，海南金融改革的一項重要思路是，先配置本地資源并把本地資源轉化為市場接受資本是金融業發展核心，“形成本地資本——本地資本與外來資本對接——信貸資金支持——形成本地新資本……”的良性循環。

六是項目落實——責任制。從現實意義和操作層面上講，海南自由貿易區（港）建設中配套的金融改革措施到底能產生多大的經濟效果，關鍵要看此項目可操作性和項目落實情況。海南通過“謀劃”和頂層設計出相應的“實施方案”并梳理出一批重點改革任務，對每項重點任務實行項目化管理，分別設立項目組負責相關工作的推進和實施，以項目“突破”和“以點帶面”方式助推海南金融業創新發展。另外，由于推進金融項目改革過程本身就是一個復雜而艱巨的系統工程，加上各項金融細分領域的專業性要求比較高。因此，對于每個改革項目往往需要行動方案和整體設計，在“省抓落實”過程中往往需要海南省有關政府機構、實施主體和相應專業人士組成的執行團隊來共同推進與實施才會有較大的成效。

“四步走”金融改革過程

“1+N”政策體系是國內實施區域戰略目標過程中的必要手段，中央有關部門支持海南自貿區（港）的金融專項實施方案將成為“N”系列政策當中一項重要內容。由于漸進式策略已成為國內對金融改革與開放一項共識。因此，可以預計的是，一方面海南自貿區（港）建設過程中的具體金融改革措施將在“中央事權”和“中央統一規則”以及“地區產業發展需要”、“風險可控”前提下，成熟一項推出一項。另一方面在國內其他自貿區已經實施的金融政策體系將會在海南推行，2018年“博鰲論壇”上中國人民銀行易綱行長宣布的11項金融開放措施，其中很多內容將率先在海南進行試點。

第一步：海南潛在金融風險處置?！盀閷嶓w經濟服務是金融立業之本”，但需要一個前提條件是金融本身沒有“疾病”。這也意味著，目前海南金融業若有“疾病”就趕快“治療”。2017年7月的第五次中央金融工作會議內容基本定調了中國未來5年金融改革總基調，其中，“屬地風險處置責任”、“中央統一規則和”以及“地方政府堅持金融管理主要是中央事權”是此次會議重要內容和精神之一。因此，歷史余留下來的如 “海南發展銀行”、“海南多家信托投資公司”和海南地方政府批準的“100多家定向募集股份公司”以及“高風險農村信用社”等金融問題是海南省政府必須屬地處置的區域潛在金融風險問題。

第二步：對重點產業和基礎設施的金融支持以及大力發展普惠金融。海南自貿區與國內其他11個自貿區最大的不同，一方面表現在海南自貿區是一個產業基礎及其薄弱區域，這與國內其他自貿區往往也是各區域范圍內產業聚集區有本質的差異，另一方面表現在海南自貿區是一個同時擁有貧困區的人均GDP仍然達全國平均水平的地區。即經濟欠發達、產業和基礎設施以及區域發展不平衡是海南自貿區建設起點以及發展過程中的重要“短板”，這也決定了海南自貿區金融改革與其不同的內容。

第三步：加快綠色金融創新與推動海南自貿區金融開放機制。“國家生態文明試驗區”和“為推進全國生態文明建設探索新經驗”是海南自貿區（港）建設戰略定位之一，這也是海南與其他11個自貿區不同之處。為此，從金融角度，海南應積極融入國內“綠色金融改革試點”行列，探索運用金融手段來促進環境保護和解決生態可持續發展問題，其運作主要以相互配套的環境法規和政策及其相關的行業技術標準為基礎，以財政或政策性金融為支撐，借助市場化運作中一些機制由政府推動，進而實現經濟發展和生態保護的“雙贏”格局。同時，利用海南生態發展優勢，優化對綠色項目的擔保機制，制定“綠色信貸”目錄指引，建立對綠色信貸的貼息機制，降低綠色貸款的融資成本，率先布局“綠色金融”業態;在綠色產業基金、綠色債券等項目融資方面進行嘗試，探索中長期綠色金融創新機制，建立綠色金融交易市場，如碳排放權交易、綠色債券市場等。

第四步：金融支持海南自由貿易港建設的政策體系構建。海南自由貿易港建設必然要求金融更加開放，跨境金融活動更加便利，金融支持政策體系也將隨著海南自由貿易港的建設步伐、自由貿易港的制度體系成熟度和運作模式以及營商環境水平，在借鑒新加坡和香港等成熟金融自由港金融制度和金融監管體系基礎上探索金融深度改革開放的新內涵與新形式。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）