淺析美國養老金危機

劉菲

近來，美國的養老金體系警報頻發。作為養老體系三大支柱之一的社會保障信托基金到2020年將入不敷出，而2035年基金面臨枯竭，之后每年新增的工資稅只能滿足應付養老金的75%。相當部分的美國人儲蓄不足，其退休主要依靠養老金，如不加以解決，假以時日不排除爆發嚴重支付危機的可能。?

美國養老金體系面臨危機

根據2019年美國社會保障信托基金年報，2018年底，基金余額為2.90萬億美元。2018年度，共有1.76億人為該基金提供資金，而該基金共為6300萬人提供相應保障。2018年全年，基金收入1.003萬億美元，基金支出1.0萬億美元。按照目前的支出水平，2020年基金支出將大于收入，而到16年之后即2035年，基金將枯竭。在2035年之后，每年新增的工資稅將不足以支付應付養老金，預計只能滿足所需的75%，而留下25%的欠賬。

在很多州，公共養老金沒有足夠的余額來支付政府雇員。全美范圍內，各州養老金合計余額2.6萬億美元，但負債4萬億美元，支出缺口高達1.4萬億美元。很多州都已經到了不可持續的地步。有一些州，如科羅拉多、康涅狄格、伊利諾伊、肯塔基和新澤西資金缺口超過50%，而另有17個州則高達30%。

投資收益率低是重要原因。以2016年為例，預期投資回報7.5%，而實際回報的中位數僅為1%。另外一個原因是很多州繳費不足。就算是投資回報率達到預期，也會有很多州出現養老金缺口。支出成本過高，也是重要影響因素。

規模高達8.6萬億美元的私人養老金也出現局部支付危機，問題嚴重的主要是多雇主計劃。產生問題的主要原因，一是工會成員減少，二是監管政策變化，三是2008年金融和經濟危機導致縮水。

美國養老金改革主要舉措

解決社保潛在欠賬的主要辦法無非是增加收入和減少支出。投資收入很難有顯著增加，因為投資標的是財政部發行的特別債券，2018年回報率僅為2.9%，難以改變。所以，提高收入的最主要辦法是上調工資稅。綜合收入增加和支出下降兩方面考慮，美國社會保障信托基金管理委員會在其2019年年報中給出如下解決辦法：第一，增加收入。將工資稅增加2.7個百分點，由現有的12.4%增至15.1%。第二，將社保福利在當前水平上降低17%，且適用于所有當前和未來的受益人;而如果僅對2019年及以后的受益人有效，則需要調降20%。第三，以上兩種辦法的組合。

對于社保基金的改革，以上增加收入和減少支出兩大措施需盡早落實，否則潛在問題有可能演變成危機。

雖然社保基金有欠賬，畢竟出現實際缺口是16年以后的事，尚有緩沖余地。但對于一些州和地方政府的養老金，比如肯塔基，則已快要火燒眉毛。所以，自2008年以來，美國各州大都通過了重要的養老金改革，有的州甚至完成了多輪改革。改革內容主要包括以下幾個部分。

第一，對新增雇員采用混合養老金模式，以減輕支付壓力。2008年金融危機以前，美國各州主要采用的是確定收益的養老金模式，即每月為雇員支付某一數額的穩定收入。因為養老金缺口日益擴大，很多州開始改革。但總體看，各州都保留了其現有的確定收益模式，還沒有一個州從確定收益模式轉到一個只根據固定繳費領取養老金的模式。但一些州采用了混合養老金模式（Hybrid Plans），即確定收益的傳統養老金加上一個類似401（K）的賬戶，它一方面減少了雇員的確定收益，另一方面由雇員承擔更多的投資風險。已有40個州減少了對新增雇員的確定收益。

第二，通過強制性的固定繳費計劃以增加養老金收入。一些州采取了強制性的確定繳費計劃，以增加養老金收入。有30個州增加了雇員繳費。雇員繳費的增加，為養老金計劃提供了額外的資金，是這一輪養老金改革帶來的最大的一項資金來源。

第三，對現有和退休雇員通過調整生活成本來降低給付。對雇員進行生活成本調整，目的是降低未來的給付水平。有21個州減少了現有雇員的生活成本。

第四，增加工作年限，提高退休年齡。在美國若想領取公共養老金，需要滿足兩個條件：一是工作滿一定年限，二是達到一定年齡。對新增雇員，不少州都延長了其工作年限要求，所延長的年限一般為5～10年。美國目前的退休年齡是66歲，到2027年逐漸增長至67歲。如果早退休，則退休金就會減少。提前退休的年齡可以是62歲。要想提前退休，需要寫一份申請，說明理由。在這種情況下，養老金將是原來的70%～80%。

也可以延遲退休，比如說70歲退休。在這種情況下，退休金將每年增加8%，從67歲至70歲共三年，所以總共增加24%。但如果更晚退休，還可以免稅提取在退休賬戶中作為長期積累的補充養老儲備。否則，取款除了必須繳納普通個人所得稅外，視情況還可能加征10%的懲罰稅：如果年滿59歲半后從私人養老金個人賬戶中取款，只需繳費個人所得稅;若年齡不到，則還會罰稅。

美國目前鼓勵延遲退休，有些州甚至是強制性延長退休時間，通常是將退休時間延長兩年。但需要注意的是，如果打算延遲退休，則最好在65歲時申請加入聯邦醫療保險，否則保險費可能會提高。

美國養老金改革面臨重大挑戰

首先是改革阻力。在州和地方政府養老金改革過程中，罷工事件層出不窮，已成為不容忽視的社會問題。在肯塔基，因為無法通過養老金改革法案，立法機構將養老金改革方案嵌入一個污水處理法案中投票強行通過。這項養老金改革方案包括三項主要內容：一是年度生活成本調整系數不變，仍維持在1.5%;二是新增雇員必須加入一個混合的現金余額計劃，實行固定繳費;三是老師請病假時間受限。這激起了公憤，肯塔基公立學校的老師和雇員對此進行了強烈的抵制，罷工罷課。

在俄克拉荷馬，游行示威者要求增加學校員工工資，增加公立學校撥款。俄克拉荷馬的公立學校員工的工資在全美處于后三位，要求對教師年薪增加1萬美元，普通工作人員增加5千美元。要求增加2億元教育經費，因為經費短缺，沒有錢開燈，俄克拉荷馬的公立學校只能上四天課，同時也缺少課本。最后，員工工資得到上調，雖然沒達到預期的水平。

2018年4月，上萬名俄克拉荷馬和肯塔基的老師走上街頭，抗議養老金改革減少了福利，同時要求增加對公立學校的撥款。因為類似阻力，大部分州的改革僅適用于新增雇員。

此外，養老金改革還面臨立法挑戰。立法挑戰的波及范圍相當廣，大約有一半的州都面臨這個問題。有的時候，一項措施在某一州可行，但在另一州就可能無法成立。比如在佛羅里達，提高雇員繳費是可行的，但在亞利桑那就被視為非法;調整退休雇員的生活成本在科羅拉多成立，但在俄勒崗就違憲。

冰凍三尺，非一日之寒。目前，仍有2750萬美國人沒有健康保險，相當部分的美國人儲蓄不足。如果退休金再受到侵蝕，問題會十分嚴重。如不盡早解決，假以時日，不排除爆發局部支付危機的可能。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）

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