我國農地制度的漸進性衍變

董文濤

習近平總書記指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”

作為一種制度形態，世界各國普遍采取家庭勞動的方式從事農業和土地經營。這主要是由于農業作為特殊產業，其產業生產是經濟再生產和自然再生產相互交織的過程，而勞動的最終成果唯有完成了周期性生產后才能予以準確評價，由此決定了農業生產以家庭經營為優的普遍選擇。因此探討我國新形勢下的農村土地制度變遷，以我國現行的家庭聯產承包制為例做重點分析，有助于尋求更具有普遍意義的未來農地制度。

1 農村土地制度的階段性變遷過程

中國的農地制度大致可分為以下5個階段。

舊中國的農地制度，是在土地私有的框架下，以地主占有60%的土地、佃農生產和經營，輔之以約40%自耕農經營為基本形式。這一形式幾乎貫穿了整個中國封建社會，直至20實際40年代土地改革的開展，才宣告了這一基本制度的終結。

第二階段為1947～1979年的兩次強制性制度變遷。第一次是1949～1952年的土地改革，將土地地主所有變為了農民所有，實現了土地私有經營;第二次是1952～1978年合作化，將土地農民所有變成了集體所有，實現了土地的公有公營。

第三階段為1979～1984年人民公社時期。這一時期的農地關系為土地集體所有、集體經營。

第四階段為1984～1993年。這一時期確立了土地家庭承包經營的基本框架，將土地承包期延長至15年不變。這一時期關于家庭承包經營的制度缺陷和制度績效是有爭議的，甚至在一些地區一度回歸集體經營。

第五階段是從1993年開始的，至今仍在持續中。這一時期的主要政策為進一步強調穩定家庭聯產承包制的實施，延長土地承包期至30年，甚至是70年，刺激農民加大對土地、荒地、特別是資產性投入的力度和穩定度。

2 家庭聯產承包制面臨的問題

現階段我國農村最基本、最普遍的農地經營形式為均田承包制，即按人口平均，按勞動力平均和按人口、勞動力各占一定比例平均3種方式分配到戶，農戶獨立承擔從種到收的土地經營全過程。但長久以來，由于缺少一定的法律依據，農地使用制度一直存在一系列問題，如對非農業占用耕地的經濟賠償太少，容易導致非農過量占用耕地現象的出現;集體土地所有權的權屬不清，經常出現鄉、村兩級侵犯組一級土地所有權現象;雖然政策上允許土地使用權轉讓，但由于土地所有權本身缺乏法律保障，因此在實際中轉讓很少，造成土地使用權價值難以實現，而且容易引發土地糾紛;均田承包制的土地經營，土地必然會不斷的分割和調整，加之土地好壞遠近平均搭配是否合理、新增人口不斷要求分配土地等因素，更容易加劇土地碎片化的程度;由于農民整體素質不高，缺少從商經驗和法律只是儲備，對國家相應的政策很難全面理解。因此在進行土地流轉，或用土地作為自產進行投資等行為時，自身的合法權益極難得到保障，甚至會導致人財兩空的現象。種地務農對于農民來說不僅是一種經營行為，更是一個就業機會和一種生活方式。農民失去了土地，失去了賴以生存的條件，又缺少重新就業的能力，聚集起來容易成為社會不穩定的因素，因此土地問題不僅僅是農業問題，更是一種政治問題。

3 家庭聯產承包制對農業、農村、農民的意義

習近平總書記強調，深化農村改革最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有制的改革底線，探索土地集體所有制的有效實現形式。

中國經濟幾十年的持續增長，深刻表明發展經濟學理論的一個基本共識，即農業增長是工業化和一般經濟增長的前提條件。新中國經濟增長的現實表明，國民經濟無論出于高速增長，抑或停滯徘徊，其實都是農業增長與停滯的必然反映。中國經濟的持續性增長，得益于農業的發展;中國農業的發展，始于農地制度深刻的變遷;而制度變遷的終極目標則是尋求最佳的制度績效。

我國農地采取家庭經營形式，符合農業自身特點。經營土地與經營公司、工廠不同，很難準確、輕易地計量出生產者所付出的勞動和應得的報酬。因此將農業生產限定在家庭范圍，可以有效避免分配不均所帶來的一系列矛盾，有效而全面地調動生產者和經營者的勞動積極性，提高勞動效率，降低監督成本，允許通過個人努力實現收益最大化。家庭聯產承包制對中國農業增長的貢獻巨大。事實表明，1984年實行的家庭聯產承包制，使得1984～1993年中國的農業產出量較1979～1984年人民公社時期增長了42.23%。其中制度變革的貢獻約占46.89%。除了對農業生產的巨大推動外，家庭聯產承包制作為農地制度創新，通過更有效率的組織形式，不僅促進了農業發展，而且推動了中國經濟基礎的結構性調整，包括農村組織系統的改造、產業結構的調整、農村工業化的發展、農民生活質量的提高等等。

4 總結

作為一項制度創新，家庭承包責任制不可能一勞永逸地解決農業發展中的所有問題。隨著經濟的發展，現有的產權、法律、規范和其他制度都會存在一定的不合理。因此如何最大限度的解決家庭承包制在運行中表現出來的制度缺陷，最大程度的提升制度績效，是未來我國農地制度發展過程中要重點考慮的問題。但無論農地制度如何創新，都不可以改變家庭經營的本質——充分激勵和無需監督。隨著農地制度和關系的不斷完善，我國農業和農村的發展也必將迎來一個新的上升期，我們也有理由期待一個新的開始。