政府理財政府采購招投標流程全過程審計監督探析

劉青松

【摘要】本文作者理論結合事例，就政府采購招投標流程存在的問題。內部審計部門事前、事中、事后全過程跟蹤審計中履行監督職責及時發現、防范、杜絕風險進行分析。具有較強的實務操作性。

【關鍵詞】政府采購;招投標流程;全過程審計監督

根據《中國政府采購網》消息，2016年、2017年、2018年，全國政府采購規模逐年增長，采購規模分別為31089.8億元、32114.3億元、35861.4億元，占全國財政支出分別為11%、12.2%和10.5%，占GDP的比重分別為3.5%、3.9%和4%。2018年政府集中采購、部門集中采購、分散采購規模分別為15767.8億元、5211.1億元、14882.5億元，分別占全國政府采購規模的比重分別為44%、14.5%和41.5%。從政府采購組織形式及采購方式分析，集中采購規模占政府采購總規模的比重持續下降;分散采購規模占比呈逐年上升趨勢，從2015年的15.2%上升到2018年的41.5%，4年內提高了26.3%。數據顯示，雖然公開招標仍占主導地位，但所占比重逐年下降，其原因是很多省、市、自治區提高了公開招標金額標準，造成公開招標項目數量明顯減少。2016年度～2018年度.分散采購規模占比不斷上升，主要原因是一些省、市、自治區落實中央簡政放權的要求，調整了政府集中采購目錄，致使集中采購項目相應減少。同時，各級預算單位根據采購項目不同特點，選擇非招標采購方式的項目逐步增加。鑒于分散采購、非招標采購方式的規范性操作不強，風險性較高，必須加強內部控制，強化監督管理。

政府采購行為是行政事業單位重要的經濟活動。鑒于適應新時代發展需要，從中央到地方簡政放權及“放管服”改革的需要，對政府采購招投標工作加強監管，成為必然要求。按照中央要求，紀檢監察部門積極“轉職能、轉方式、轉作風”，各級紀檢監察機構不再參與行政審批、評審評估、具體項目資金管理、招投標等業務的過程監督，一般性的議事協調機構也原則上不再參與，要把工作重點切實轉移到監督執紀問責上來。在此情況下，審計的經濟監督職能凸顯。

2018年3月1日開始實施的《審計署關于內部審計工作的規定》第十三條：內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應有下列權限：（四）檢查有關財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理的資料、文件和現場勘察實物。2017年10月1日起實施的財政部令（第87號）《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六條：采購人應當按照行政事業單位內部控制規范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等重點環節加強內部控制管理。作為內部審計機構和審計人員，應更好履職盡責，做到公平、公正、公開。維護好政府采購工作的嚴肅性、公平性、效率性，杜絕和防范風險，維護好本單位的利益，有必要事前、事中、事后全過程跟蹤審計政府采購招投標流程。

一、計劃、準備階段：現在各行政事業單位都會設置一個資產采購部門（辦、中心或小組），由單位采購、財務、審計、使用部門人員組成。根據工作需要，使用部門向單位提出采購報告（含可研報告、市場調查、招標的標的、需求技術、商務數據、價格預算等內容），經單位研究同意批準項目立項，申請財政采購預算資金。經相關政府采購審批、監管部門批復通過后，單位自行或者委托采購代理機構發布公告、聘請專家編制、論證招標文件。

事前審計重點：此階段，內部審計機構和審計人員在單位黨委（黨組）的大力支持下，要從編制預算和采購計劃等源頭介入，盡早、盡快的掌握、了解項目的進展情況。要參加項目論證等有關會議，審計人員要多問為什么（w）：①為什么要采購？②采購的目的是什么？③為什么選擇這家采購代理機構？等等。同時審查采購項目的相關資料，包括此階段流程、書面資料是否符合《政府采購法》《實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及本單位招投標有關規定。

[例一]某行政單位所屬安全保衛部門采購樓宇監控設備，在項目審批、預算報批等流程已完結，進入招標文件編制期間，審計人員在審核“招標文件——設備清單”時，發現項目設備增加、清單金額超過預算。經了解，原因是該部門負責人臨時提議：因現階段工作急需，增加一臺攝像機及配件。審計人員認為，此提議不符合相關法律法規及政府采購流程。上報采購小組，此提議未采納，維持原采購設備清單。

二、組織、實施階段：該階段是政府采購的核心環節，關系到項目招投標活動的成敗，分為投標、開標、評標三個流程。

（一）投標，是招標公告發出后，投標人響應招標邀約，并按照招標文件的要求編制投標文件，繳納投標保證金，并在截止時間前，將投標文件密封送達投標地點。

（二）開標。根據招標文件確定的時間、地點，采購人或采購代理機構主持，邀請投標人參加開標活動，檢查投標文件的密封情況、宣布投標人名稱、投標價格等。

（三）評標。開標結束后，采購人或采購代理機構或評標委員會依法對投標人的資格進行審查。依法依規成立的評標委員會負責具體評標事務，獨立履行評標職責。評標委員會應當按照招標文件中規定的評標方法和標準，對符合性審查合格的投標文件進行技術和商務評審，綜合比較與評價.并編寫、簽署評標報告。

事中審計階段重點：鑒于紀檢監察人員不能在現場，單位派出審計人員參與現場監督，甚至作為采購人代表（業主專家）參與開標、評標。這正好給了審計人員近距離了解情況、發現問題、監督檢查、咨詢“疑難雜癥”的現場審計機會。比如：

1.投標人自購買招標文件后是否對該文件有質疑？單位是否組織了答疑會或澄清、修改公告？

2.公開招標（單一來源除外）是否有三家及以上報名，并繳納了保證金？

3.審核保證金繳納的銀行賬戶是否是單位對公賬戶、交易中心或采購代理機構指定賬戶，避免出現私設“小金庫”、截留、挪用等違法違規情況。

4.作為單位派出現場監督人員，要堅持公平、公正、實事求是的原則，嚴格按照時間節點，不徇私情，一視同仁，接受、檢查投標文件及投標金額的合理性。

5.現場監督資格審查，這是重點！要堅持原則，依據《政府采購法》第二十二條及招標文件的要求進行審查。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十四條，公開招標采購項目開標結束后，采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。按照《政府采購法》第二十二條第一款規定的條件，提供下列材料：

（1）法人或者其他組織的營業執照等證明文件，自然人的身份證明。

[例二]某次政府采購項目開標現場，審計人員作為現場監督，發現如下情況：①一個公司委托代理人出示的身份證與其投標文件中的身份證復印件明顯不符。經咨詢，該自然人陳述：投標文件中的身份證復印件是原身份證復印留存，原身份證已遺失，重新在公安機關辦理了新身份證。在制作投標文件時，疏忽大意，未將新身份證復印件編制入內。另一委托代理人身份證反面顯示有效期限已過期，且未出具公安機關證明文件及其他身份證件。根據上述原因，依法依規取消了兩個自然人的投標資格。②有一家公司開標時遞交的所有投標資料文件上蓋的公章與投標文件中合同復印件上的公章不是同一枚公章，經仔細辨認是投標專用章。據該公司負責人介紹，公司是面向全國市場的企業，同時參與各地項目投標時，都需要加蓋公章，因在公安機關備案的公章只有一個，難以周轉，就私刻了一枚投標專用章，用來應對本項目投標之需。根據招標文件所附的投標文件格式中，明確要求投標人加蓋公章。投標人加蓋的是投標專用章，則屬于投標文件的簽署和蓋章不符合招標文件的要求，對于此種情況，最后認定其投標無效。

（2）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度，及有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄。相應的證明材料：依法作出的財務狀況報告，如近年來經會計師事務所審計的財務報告;近期銀行出具的資信證明，能夠準確反映供應商的商業信譽情況，間接反映了供應商是否有健全的財務會計制度。供應商繳納稅收的證明材料主要是指供應商參加政府采購活動前一段時間內繳納增值稅、企業所得稅等的憑據。供應商繳納社會保障資金的證明材料主要是指供應商參加政府采購活動前一段時間內繳納社會保險的憑據。上述供應商應出具的審核報告、資信證明及憑據等證明材料的審核驗證，是審計人員的拿手好戲。

[例三]在一次資格審查中，審計人員發現供應商的投標文件中有多種情況：①無會計師事務所出具的財務報告且自制會計報表提供不全。②資信證明上的時間段已過期。③只提供了增值稅申報表，而非繳納增值稅的完稅憑證。④提供的是個人繳納社保的憑證，而無供應商名稱。根據相關法律法規，取消了上述供應商的投標資格。

（四）如作為采購人代表時，要遵守評標紀律，嚴格按照相關法律法規參與現場評標，不發表傾向性言論，獨立評審。如對有關事項存在爭議的，應當按照少數服從多數的原則作H{結論。

[例四]有一次在公共資源交易中心的公開招標項目，根據組織隨機安排，審計人員作為采購人代表參與評標。在評審過程中，有一位專家對某品牌設備大加贊賞、極力推薦。審計人員及時提醒、勸阻，并要求其他專家不要受該專家的影響，應該獨立評審，得到其他專家一致肯定，評標工作得以順利開展。

三、公示、投訴階段：評標結束后，采購人以評標報告結果確定中標人，并在省級以上財政部門指定的媒體上公告中標結果。投標供應商依法可以對本項目采購程序各環節提出詢問或質疑，采購人或采購代理機構或財政部門依法予以受理、答復。

事后審計階段，審計人員做到依法依規監督，要從采購程序各環節投訴、質疑等信訪件中發現問題，并跟蹤問題線索。詢問或質疑的問題，正是審計的方向，要搞懂、弄通，一查到底！

[例五]在一次政府采購評標結束后，單位采購小組人員打開封存的現場評審資料，發現有一張評審情況說明。原來在5位專家現場評審中，有2位專家發現3家供應商的電子投標文件有多處未實質性響應招標文件，給予這3家供應商的符合性評審不通過;但另3位專家以供應商提供了原件為由，符合性評審通過。按照少數服從多數的原則，評標委員會作出了給予這3家供應商的符合性評審通過的結論，并出具了評標報告，但上述2位專家在評審報告上簽署不同意見并說明理由。針對這一情況，單位采購小組召開會議。有同志說，本項目時間急、任務重，且確定的中標候選人是供應商中報價最低的，從維護本單位利益出發，這一評標說明可以視而不見。審計人員不同意，堅持依法處理。審計人員的意見得到大家認可，一致同意進行重新評審，書面報告本級財政部門。

為貫徹落實省委省政府優化營商環境、支持經濟健康發展等決策部署，維護企業合法權益。要大力完善政府采購工作的管理制度、創新事前、事中、事后監管、加大監督查處力度等方面工作。因為政府采購招標項目都需要驗收、事后評價，為確保公平、公開、公正的原則，從源頭上把控政府采購招投標流程全過程，依法依規監管，讓經濟監督常態化、制度化，對于內部審計機構和審計人員非常重要，也很有必要。

（作者單位：江西日報社）