試論我國棕色地塊治理現狀及未來面向

崔寧

摘要：以各國關于棕色地塊概念的界定為出發點，在闡述當前我國關于棕色地塊治理現狀的同時分析了美國在棕色地塊治理過程中的成功經驗，結合我國《土壤污染防治法》的相關內容，提出了未來我國棕色地塊治理的方向與出路。

關鍵詞：棕色地塊;超級基金法;土壤污染防治法;公眾參與制度

中圖分類號：X53 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）20-0119-02

1各國關于棕色地塊概念的界定

棕色地塊概念的提出起始于美國，該國為應對發生在1978年的拉夫運河事件，于1980年11月頒布了《綜合環境反應、賠償和責任法》（又稱《超級基金法》），對城市污染用地的處理與責任問題做出了相關規定，后于1992年6月28日的一場國土聽證會上，棕色地塊概念被正式提出，在美國，棕色地塊是指“因現存或潛在的危險性物質、污染物而難以開發、再發展或再利用的不動產。

加拿大于2003年的“國家環境與經濟圓桌會議”中將棕色地塊界定為“經歷工業化時期的世紀遺留物;該土地是沒有經過充分的開發和利用就被人類遺棄的商業或工業用地，因為該土地存在已知或潛藏的污染;該部分土地具有極大的開發和再利用的潛能”。

歐洲地區的歐洲經濟與棕色地塊更新網絡行動組則將棕色地塊定義為“因之前土地使用者不當對土地造成不良影響，致使現在已經被遺棄或者沒有被充分利用的土地”。

當前，棕色地塊的概念在我國的法律文本中并未被明確的提出，取而代之的是污染場地這一概念。截至目前為止，在我國環保部制定的《污染場地環境檢測技術導則（征求意見稿）》和《污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）》中均對污染場地的概念做出了簡單的界定。

2我國有關棕色地塊的治理現狀

我國棕色地塊的治理起始于2004年發生的“北京宋家莊地鐵案”，隨后發生的“武漢長江明珠小區毒地建房案”和“蘇州蘇化廠舊址污染案”更是進一步推動我國棕色地塊治理的向前發展。

當前雖然我國針對棕色地塊的治理工作在國家層面和地方層面都制定了相應的法律法規和地方性規范，但是，在具體的操作過程中，仍存在許多不足，具體闡述如下。

2.1相關法律法規仍存在不完善之處

當前，我國針對棕色地塊的治理問題已經出臺了一系列的法律，主要有《國家環境保護總局辦公廳關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》《關于加強土壤污染防治工作的意見》《污染場地土壤環境管理暫行辦法》以及一系列標準;《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》等。此外，我國各省市針對棕色地塊的相關治理問題的開展，在貫徹落實國家層面相關法律規定的基礎上，也紛紛制定了符合各地地方特點的地方規定。但是這些法規或規章條例或多或少存在操作性不強的問題，且由于頒布的時間過于久遠，與當前社會的現實狀況不完全契合，這對于棕色地塊的有效治理將會是很大的障礙。

2.2棕色地塊具有隱蔽性等特點。不易被發現

由上文可知，棕色地塊多指代受到過污染的土地，而土壤污染通常具有一定的隱蔽性的特點，其不同于水污染和大氣污染，人們通過直觀的聽覺或觸覺即可感受到，土壤污染通常需要經過專業的測量手段才可以發現，美國的拉夫運河時間即是典型范例。

2.3治理的相關資金存在缺失的現象

在當前我國的棕色地塊的治理過程中，相關的資金保障不到位也是很大的問題。對于污染問題，我國歷來奉行的是“誰污染、誰治理”的原則，但是在現實生活中，土壤污染本身是具有隱蔽性的特點的，由此導致的結果常常是污染在地下累積到一定程度才會被發現，導致治理難度加大。且由于土壤污染治理多采用換土、淋洗土等措施，其費用往往巨大，污染者無力承擔，以上種種均造成我國棕色地塊的治理得不到穩定的資金保障，由此導致棕色地塊得不到有效的治理。

2.4公眾對棕色地塊的認識仍不到位

由上文提到的案例可知，當前我國對于棕色地塊的認識仍存在一定的盲區，對于棕色地塊的治理往往是案件發生了之后才開始進行，但常常為時已晚。造成的后果使得需要治理的面積不斷加大，治理完成需要的資金更是成為了巨額數字。

3美國對棕色地塊的治理經驗

美國自拉夫運河事件之后即高度重視棕色地塊的治理問題，該事件發生的7個月之后，美國國會緊急制定的《綜合環境反應、賠償與責任法案》（即《超級基金法案》）頒布實施，其作為美國棕色地塊治理工作的里程碑式法律，對于棕色地塊治理工作的展開提供了新思路和新方法。該法案規定授權美國國家環境保護局（EPA）設立一個環保超級基金用于資助環境修復時所產生的費用，當棕色地塊修復的責任者無法確定、責任者無力承擔或者責任者拒絕承擔治理費用時，可以啟動超級基金現行墊付相關費用，美國環保署可以通過訴訟等方式向最終責任者追索費用。同時，《國家優先治理污染現場順序名單》的確定，也使得有限的資金能更好的運用到棕色地塊的治理工作中去。此外，該《法案》在責任主體、責任承擔方式與范圍、潛在責任人的歸責原則和潛在責任人的免責事由四個方面均規定了嚴格的制度和要求。由于制定的時間過于倉促，雖然存在一定的不足，但是，該《法案》的提出仍對當時棕色地塊的治理工作提供了借鑒和參考。

隨后，為彌補《超級基金法》在棕色地塊治理方面的不足，美國國會分別于1986年通過了《超級基金修訂與再授權法案》;于1997年頒布了《納稅人減稅法》;于2002年通過了《小企業責任減免與“棕色地塊”復興法》（即《棕色地塊法》）。這些法案的漸次頒布，對于美國棕色地塊的治理工作提供了更多的借鑒和參考，從而不斷推動了美國棕色地塊治理工作的順利開展。

4我國棕色地塊治理的未來面向

4.1完善有關棕色地塊治理的相關法律法規

針對上文中提到的已有的棕色地塊治理方面的法律法規操作性不強等問題，結合我國當前已經頒布了《土壤污染防治法》這一法律要求，筆者認為，結合當前一些地方存在的嚴重的土壤污染的現實情況，可以進一步在該法中完善有關棕色地塊的預防與治理相關的法律條文和規定，在考慮現實可操作性的背景下，為棕色地塊的治理提供法律幫助。同時也應不斷完善我國的土壤環境質量標準，在未來棕色地塊的治理過程中，可以根據土地的不同用途采用不同的治理標準，推動棕色地塊治理工作的不斷開展。

4.2建立棕色地塊登記制度，制定棕色地塊名錄

參考美國在《超級基金法案》之外進一步規定的《國家優先治理污染現場順序名單》的做法，我國可以在《土壤污染防治法》外進一步設立棕色地塊的登記制度，制定棕色地塊名錄。注意此舉一定要向全社會公開，在促進國家棕色地塊治理工作順利開展的同時，也可以保障公眾和開發商的合法權益，避免類似“武漢長江明珠小區毒地建房案”等類似案件的再次發生。

4.3積極引入基金、保險制度，逐步建立資金保障機制

當前我國土壤污染的修復工作雖然在原則上仍采取“誰污染誰治理”的標準，但是結合土壤污染本身所固有的特性，大多數情況之下仍是政府來買單。為推動土壤污染可以得到更好的治理，筆者認為可以采取多元的資金來源，例如對環境破壞者征稅、收費或罰款以及鼓勵環保人士捐款等措施，逐步建立完善的資金保障機制，在拓寬修復資金來源的同時，也可以更好的促進棕色地塊修復工作的展開。

4.4不斷完善公眾參與制度。培養公眾參與意識

在棕色地塊的整治過程中，除上文提到的信息公開制度之外，可以采取定期召開聽證會、座談會等方式，吸引社會各界人士參與到棕色地塊的整治過程中來，在發揮政府主體作用的同時，也注意發揮公眾的力量，可針對棕色地塊的相關問題設立相關講座，在宣傳的同時也可以推動公眾參與意識的增長，推動棕色地塊治理工作的展開。