新時代我國行政審判的三重任務

章志遠

一、引言：行政審判的兩個“三十年”

1989年4月4日，七屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。迄今為止，我國《行政訴訟法》已經走過了整整三十年。三十年風雨兼程，三十年砥礪前行。過去的三十年，是行政審判事業從無到有、從小到大的三十年，是行政審判環境不斷改善、作用日益明顯的三十年。從某種意義上來說，行政訴訟制度三十年的成長，既是與我國民主法治進程同步前進的過程，也是同我國改革開放同步成長的過程。無論是從行政法律規范體系的健全、行政法治觀念的變革，還是從行政法學理論的發展、行政法治人才的培養上看，《行政訴訟法》都可以稱得上是改革開放四十多年來最偉大的一部法律，標志著“人治時代的終結，法治時代的開始”?！?〕龔祥瑞主編：《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1993年版，第148頁。

《行政訴訟法》起草歷時之短、出臺之快，在我國立法史上實屬罕見，被直接參與該法起草審議的江平先生譽為“一部破天荒的法典”?！?〕江平：《〈行政訴訟法〉的臺前幕后》，《書摘》2011年第4期，第57頁?！缎姓V訟法》之所以能夠在短短兩年時間內迅速通過，與當時政治體制改革的外部環境是密不可分的。時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌在《關于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》中就曾指出：“制定行政訴訟法，是刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）制定之后，我國社會主義法制建設的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設的一個重要步驟。行政訴訟法的制定，對于貫徹執行憲法和黨的十三大報告提出的保障公民合法權益的原則，都有重要的積極的意義。”《行政訴訟法》的公布和實施，就是國家厲行法治艱難進程的縮影。

《行政訴訟法》的修改恰逢黨的十八屆三中全會和四中全會之間，承載著厚重的改革使命和法治愿景。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新的歷史發展方位和社會主要矛盾的變化，對黨和國家工作提出了一系列新要求，我國行政審判事業再次迎來新的發展機遇。在法治國家、法治政府、法治社會基本建成的偉大征程中，行政審判制度理應發揮也能夠發揮更大的作用。展望下一個三十年，在基本實現現代化和全面建成社會主義現代化強國目標的引領下，新時代的行政審判工作面臨著主動適應黨政關系新變化、直面訴訟類型化改造和分層保障當事人訴權的三重任務。在《行政訴訟法》已過“而立”之年之際，行政法學理論亟待對此作出系統回答，確保行政審判事業在新時代行穩致遠。

二、積極回應新型黨政關系時代提出的新課題

中國共產黨作為中國革命、建設、改革事業的領導核心，在近百年的奮斗征程中始終站立在時代潮頭，適應形勢發展和情況的變化，積極探索適合中國國情的發展道路，不斷完善黨的領導體制和領導方式，提高黨的執政能力和領導水平。無論是改革開放之前的“黨的一元化領導”、20世紀80年代的“黨政分開”，還是當下的“黨的全面領導”，中國共產黨的自我定位始終沒有改變，這是理解當代中國政治的一把“鑰匙”。〔3〕景躍進等主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第3頁。黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，隨后被寫入黨章并正式載入憲法典的正文之中?！包h的全面領導”原則是具體的而非抽象的，應當體現在治國理政的各個方面，實現黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。〔4〕中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第79頁。作為黨的十九大深化機構改革重要部署的具體落實，黨的十九屆三中全會通過了《關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），提出新一輪改革要以加強黨的全面領導為統領、以國家治理體系和治理能力現代化為導向、以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點。截至2019年3月底，所有地方機構改革任務已基本完成，一個有別于“黨政合一”“黨政分開”的“以黨領政”新體制正在形成。2019年7月5日，黨中央召開深化黨和國家機構改革總結會議，習近平總書記強調指出，完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有大量工作要做?！肮残姓仁切姓▽W者研究的有效對象，也是他們需要保持回應性的事項。重要的是，行政法應與其行政背景同步?！薄?〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務印書館2004年版，第76頁。黨政關系深度融合趨勢的加強，使行政法賴以生存的基礎發生了顯著變化，行政審判面臨諸多亟待回應的新課題。

（一）黨政關系新變化對行政審判的影響

《決定》指出：“加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務?！庇谑?，“更好發揮黨的職能部門作用”“統籌設置黨政機構”成為本輪機構改革的最大亮點，“黨的統領”“歸口管理”“合并設立”“合署辦公”等各類黨政機構融合形式相繼出現，黨的機構不斷嵌入行政系統之中，形成了極具中國特色的新型黨政體制。從《方案》的具體內容來看，新一輪黨的機關與行政機關的融合主要有三種模式：一是黨的決策議事協調的辦事機構設在行政機關。例如，中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部；中央審計委員會辦公室設在審計署；中央教育工作領導小組秘書組設在教育部。這些決策議事機構具有成員規格高、側重宏觀政策制定等特點，與行政機關肩負的職責權限之間相對明確。二是黨政機構合并設立，由黨的職能部門統一管理某一方面的工作，對外保留或者加掛行政機關的牌子。例如，將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子；將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責、電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）、國家電影局牌子；將國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統戰部，中央統戰部對外保留國家宗教事務局、國務院僑務辦公室牌子。黨政機構合并設立使得原先的行政機關脫離行政系統而轉變為黨的工作部門，保留或者加掛“牌子”僅具有形式上的意義，黨的機構實際上行使了某些領域的行政管理權限，使得本輪機構改革發生了真正意義上的“化學反應”。三是歸口管理，將政府組成部門的行政機關歸口黨的職能部門領導。例如，將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，國家民族事務委員會仍作為國務院組成部門。與前兩種模式所不同的是，歸口管理使黨的統領作用更為直接，同時使原先的行政機關仍然在實質意義上得到保留。此外，地方層面大量存在的黨政機關合署辦公、“一個機構、兩塊牌子”等機構改革形式也使得黨政關系呈現出更為深度融合的趨勢。

在新一輪黨和國家機構改革方案完全落地之后，行政法在法源、原則、主體、行為理論及法治監督體系上所面臨的諸多挑戰已漸次浮出水面。筆者認為，在行政審判領域黨政關系新變化對行政法最直接、最明顯的挑戰，至少表現在三個方面：一是行政訴訟被告認定的困境。合署辦公、合并設立、保留或加掛牌子、機構套牌、歸口管理、歸口領導等各種黨政融合形式的涌現，使“黨在政中”“政在黨中”成為新常態。有的情形是黨為主，有的情形是政為主，有的則是黨政平行，這些都對傳統的行政主體理論帶來了一定沖擊，并直接影響到行政訴訟被告資格的確定。在現行法律制度框架之下，黨的機關暫且還無法通過法解釋作業成為行政訴訟的被告?！?〕在中國裁判文書網刊載的以中國共產黨的組織為被告的行政案件中，法院大多以“政黨組織并非行使行政職權的行政機關”為理由，裁定不予受理或駁回起訴。參見歐愛民：《黨內法規與國家法律關系論》，社會科學文獻出版社2018年版，第203頁。二是法律適用的復雜化。隨著黨政關系深度融合趨勢的加強，黨內法規特別是黨政聯合制發的黨內法規和規范性文件越來越多地成為行政執法的依據。例如，在生態環境保護、安全生產、扶貧攻堅、食品安全等傳統行政管理領域，已經相繼實行黨政同責、一崗雙責，大量黨政聯合發文成為這些領域具體執法的依據。當發生行政爭議時，司法如何對待這些黨政聯合發文就成為頗為棘手的問題。三是審理程序的優化。黨政關系在不同領域深度融合的具體表現形態各異，相應的工作模式和活動程序不盡相同，對行政審判程序的優化也提出了新要求。例如，在行政訴訟中，被訴行政機關對其所作行政行為承擔舉證責任，應當向法院提供其作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。如果系爭行政行為體現了黨務機關的意志，被訴行政機關舉證內容的范圍就應擴大，黨政機關內部相應的請示程序也需要在審理過程中得到展現。又如，規范性文件一并審查之訴是新《行政訴訟法》的一大亮點。面對作為行政行為依據的黨內規范性文件或者黨政聯合下發的規范性文件，能否審查、如何審查都成為較為棘手的問題。

（二）行政審判對黨政關系新變化的回應

面對黨和國家機構改革的迅速推進，已有司法實務界人士針對機構改革引發的主體識別、法律適用、行政復議和司法行政互動等議題進行了初步回應?！?〕賴峨州：《黨和國家機構改革與行政審判若干問題研究》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執法與行政審判》第73期，中國法制出版社2019年版，第6—28頁。結合近年來司法實踐的有益探索和相關權威性指導文件的精神，可以凝練出行政審判回應黨政關系新變化的本土經驗。

1.行政機關牌子是否保留是判斷有無行政訴訟被告資格的基本依據。在此輪黨和國家機構改革中，無論黨政機關如何統籌設置，無論兩者之間怎樣融合，只要行政機關的牌子依然存在（無論是保留牌子、加掛牌子，還是“兩塊牌子，一套人馬”），就應當成為識別行政訴訟被告資格的重要依據。在“夏某訴湖北省保密局不予錄用案”〔8〕《女子公務員考第一落選提訴訟一審被駁二審指令繼續審》，《長沙晚報》2019年2月17日，第1版。中，武漢市中級人民法院認為，中共湖北省委保密委員會辦公室與湖北省保密局雖系同一辦事部門，但兩者身份不同承擔不同的職能，即俗稱的“兩塊牌子，一套人馬”。省委保密辦屬于內設機構，是黨的機構；湖北省保密局的職責是依法履行全省保密行政管理職能，其依據是《中華人民共和國保守國家秘密法》第5條有關“國家保密行政管理部門主管全國的保密工作，縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區域的保密工作”的規定。湖北省保密局作為湖北省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，從其2015年領取的“組織機構代碼證”上載明的機構類型為“機關法人”也可知，湖北省保密局在對外履職時，能以自已的名義獨立作出行政行為，是具有獨立承擔責任能力的行政機關。本案中，被上訴人是以湖北省保密局的名義面向社會開展招錄工作，被上訴人應對自己的招錄行為承擔相應的法律責任。被上訴人主張其不是行政機關的意見，與事實和法律規定不符，依法不予支持。2019年1月20日，武漢市中級人民法院作出終審裁定，撤銷武昌區法院駁回起訴的行政裁定，指令該院繼續審理此案。二審法院裁定在湖北省保密局是否為行政訴訟被告的認定上更加科學精準，其條分縷析的說理應當成為今后判斷新型黨政關系下行政訴訟被告資格一條可復制、可推廣的標準。國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室《關于機構改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》（國辦公開辦函［2019］14號）第5條規定：“行政機關職權劃入黨的機關的，如果黨的機關對外加掛行政機關牌子，相關信息公開事項以行政機關名義參照前述規定辦理；如果黨的機關沒有對外加掛行政機關牌子，相關信息公開事項按照《中國共產黨黨務公開條例（試行）》辦理?！痹擁椊忉屚瑯幼裱恕靶姓C關牌子是否保留”的原則。在“郭某某訴湖南省永州市金洞管理區管理委員會信訪回復案”〔9〕最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申1792號。中，最高人民法院認為，本案被訴行為是中共金洞林場委員會于1987年1月14日作出的《關于解決郭后榮同志社會救濟費的通知》（場黨發［1987］3號）。該行為系當時的中共金洞林場委員會所作，而中共金洞林場委員會系黨委機關，不是行政訴訟的適格被告，不屬于行政審判權限范圍。上述典型司法案例和權威行政解釋都表明，只要行政機關的牌子依然保留，就能夠繼續履行相應的行政職責，進而成為行政訴訟的適格被告。

2.黨政機關內部活動程序運作情況應當作為證據在行政訴訟過程中得以展現。“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入憲法，為各級黨組織介入具體行政領域、行使相應的行政職能提供了憲法依據。隨著黨政機關合署辦公和合并設立的增多，黨政機構、職能、責任全方位融合將成為常態。除了純粹的由黨的機關作出相應決定以外，黨政機關聯合作出或者行政機關作出但背后體現黨政機關意志的情形會逐漸增多。為此，在解決行政訴訟被告資格認定之后，必須進一步優化行政訴訟程序。以黨政聯合發文引發的政府信息公開行政爭議案件為例，法院往往從形式標準出發將黨政聯合發文排除在《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）之外。如在“郭某某訴江蘇省人民政府政府信息公開一案”〔10〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申798號。中，最高法院認為，本案爭議焦點在于，再審申請人郭某某所申請公開的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復20個鎮改革試點方案”信息是否屬于被申請人江蘇省人民政府的信息公開范圍。只有行政機關和法律、法規授權組織有關信息的公開適用《條例》的規定，黨組織制作的黨務信息以及黨組織制發的黨政聯合文件一般不適用《條例》的規定。本案申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發的黨政聯合文件，并非行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的信息，因而不屬于《條例》的調整范圍，也不屬于《條例》第10條規定的行政機關主動重點公開的政府信息。相比之下，在“劉某某因訴青島市李滄區人民政府政府信息公開一案”〔11〕山東省高級人民法院行政判決書（2017）魯行終891號。中，雖然法院也認為劉某某向李滄區政府申請公開的《中共青島市李滄區委青島市李滄區人民政府關于做好社區“兩委”換屆選舉工作的意見》（李滄發［2014］14號）是中共青島市李滄區委以黨組織文號印發的黨政聯合文件，其性質屬于黨務信息，不屬于《條例》所規定的政府信息，但訴訟過程中李滄區人民政府對其答復活動依據的展示卻值得稱道。根據判決書記載，在收到劉某某提交的政府信息公開申請后，李滄區電子政務辦公室于2016年9月1日向李滄區委辦公室發送了主要內容為“涉及黨委的文件公開需要向本級黨委請示，請于9月2日下班前批復”的《關于做好劉某某依申請公開工作的請示》。隨后，李滄區委辦公室作出內容為“屬于黨委文件，不同意公開”的批復。2016年9月22日，李滄區人民政府據此批復作出2016第05號非本機關政府信息告知書。在一審庭審過程中，被告為證明原告所申請公開的文件使用的是黨委文號，向法庭提交了該文件的首頁，其顯示文號為李滄發［2014］14號。該案被告主動將黨政機關內部請示情況及系爭文件的首頁文號向法庭展示，既彰顯了其自身所作信息公開答復的有力依據，也拓展了行政訴訟中被告舉證責任的外延，對于新型黨政關系下行政審判程序的完善具有重要參考價值。

三、審慎進行行政訴訟類型化的改造

一般認為，行政訴訟類型化是指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請求救濟且法院僅在法定的裁判方法范圍內裁判的訴訟形態”?！?2〕蔡志方：《行政救濟法新論》，元照出版公司2000年版，第170頁。行政訴訟的類型化，是20世紀下半葉以來各國行政訴訟制度發展的重要趨勢之一。在我國1989年《行政訴訟法》的實施和2014年的修訂過程中，是否需要實施明確的訴訟類型化、如何進行訴訟類型化改造，同樣是行政法學理論界和實務界關注的重要議題。其中，江必新、馬懷德、薛剛凌、李廣宇、王振宇、梁鳳云等撰文明確贊同規定行政訴訟的類型化，認為此舉是有效突破我國行政審判現實瓶頸“最重要也是最有效的辦法”?！?3〕李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期，第10頁。應松年、劉飛等則撰文對《行政訴訟法》修正采行明確的類型化表示質疑，認為行政訴訟類型化自身存在弊端，是否明文規定行政訴訟類型僅具有形式上的意義，不會對行政訴訟制度的具體構造產生實質性影響?！?4〕劉飛：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學研究》2013年第5期，第42頁。由于反對的觀點占了上風，《行政訴訟法》修正并未采取訴訟類型化的思路，轉而采行判決類型化的方案，通過“解決行政爭議功能的增加”和“判決形式的完善”部分地回應了訴訟類型化的主張。

（一）行政訴訟類型化的隱形表達

雖然新《行政訴訟法》并未對行政訴訟類型制度作出明確規定，但“解決行政爭議”目的性條款的增加和受案范圍正面列舉條款中有關“提起的下列訴訟”的新表述都為訴訟類型化的創造提供了充足空間。2018年2月7日，最高人民法院發布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋［2018］1號，以下簡稱《行訴解釋》）。《行訴解釋》在訴訟類型化的塑造上用力甚勤，分別從“訴訟請求具體化成為強制性要求”“不同類型訴訟的起訴規則相繼健全”和“不同類型訴訟之間的轉換更為有序”上加以推進?！?5〕章志遠：《新行政訴訟法司法解釋對行政法學理論的發展》，《福建行政學院學報》2018年第4期，第48頁。其中，第68條第2款有關“當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當要求其明確訴訟請求”的規定，甚至還有訴訟請求強制類型化之嫌。如果當事人起訴時不能提出“具體的訴訟請求”，不僅被告一方無法有效地應訴，而且人民法院也難以確定具體的審查對象和內容，訴訟之門就無法正常開啟。可見，《行訴解釋》的這一指引性規定充分體現了最高法院在訴訟類型化方面所進行的努力?！?6〕最高人民法院行政審判庭編：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第342頁。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日實施以來，在一系列再審行政案件的處理過程中，最高人民法院不斷在裁判文書中表達訴訟類型化的見解，展現出資深行政法官群體濃郁的訴訟類型化情懷。可以說，個案裁判的“暗渡陳倉”和《行訴解釋》的“曲線救國”相輔相成、相互促進，共同構成了新《行政訴訟法》時代訴訟類型化的“隱形”表達。考察新近最高人民法院針對若干再審行政案件作出的行政裁定，至少在四個維度上表達了訴訟類型化的基本要義。

1.宣示訴訟類型化的法律意義。在“郭某某訴山東省巨野縣人民政府等征收補償決定及復議決定案”中，最高人民法院認為，《行政訴訟法》的主要目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。這一目的的實現，在很大程度上取決于行政訴訟種類的完善。新《行政訴訟法》雖然沒有直接引入行政訴訟種類的概念，但通過行政判決方式的豐富和整合，間接完成了行政訴訟類型化的改造?！叭绻麑τ谇址腹駲嗬拿恳环N國家權力行為都有一個適當的訴訟種類可供利用，則公民權益的受保護程度勢必會得到大幅提高?！薄?7〕最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申2621號（審判長李廣宇、審判員耿寶建）。就其文字表達而言，與德國著名公法學家胡芬“對于侵犯公民權利的每一種國家權力行為，都必須有一個適當的訴訟種類可供利用”〔18〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁。的經典論述幾乎完全一致。就最高人民法院有關訴訟類型化意義的司法探索而言，對現行立法及其司法解釋的相關規定進行“再解釋”是其秉持的基本策略。

2.發展不同類型訴訟的審理規則。在訴訟類型體系中，無效確認訴訟一般被視為“最棘手”“令人頭疼”的。最高人民法院在若干再審行政案件的審理過程中，展現出對這類特殊訴訟的關懷。在“劉某某訴鄭州市鄭東新區管委會拒收國家賠償申請行為案”中，最高法院裁判要旨指出：“只有請求確認某種法律關系存在或者不存在的一般確認之訴，才是‘真正的’確認之訴，其他的確認之訴，比如確認無效之訴、繼續確認之訴，以及情勢判決中的違法確認等，都不過是撤銷之訴、義務之訴、給付之訴等訴訟類型的變種。正因如此，確認之訴具有補充性，僅當原告不能通過其他訴訟類型達到其目的，才存在提起確認之訴的可能。”〔19〕最高人民法院行政裁定書（2017）最高法行申5718號（審判長李廣宇、審判員閻?。?。在“張起訴內蒙古自治區赤峰市松山區人民政府征收決定案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對無效，不因時間的推移而具有合法效力，當事人可以隨時對無效行政行為提起行政訴訟。因此，當事人針對新行政訴訟法實施之后作出的行政行為提起確認無效請求的，不受起訴期限的限制。為避免當事人濫用確認無效請求以規避起訴期限制度，原告一方應當對行政行為符合無效的情形承擔舉證責任，被告一方亦可提出證據否定對方主張。人民法院應當審查行政行為是否屬于無效情形，認為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制；認為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應當向原告一方釋明。”〔20〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申2496號（審判長梁鳳云、審判員王海峰）。與《行訴解釋》相比，上述裁判要旨大大豐富了行政確認訴訟的審理規則。

3.厘清各類不同訴訟之間的關系。訴訟類型化面臨雙重的建構任務：一方面，需要明確不同類型行政訴訟的要件；另一方面，還需要厘清各種行政訴訟相互之間的關系。在“張某某訴遼寧省沈陽市渾南區人民政府履行征收補償職責案”中，最高法院裁判要旨指出：“被征收人訴請人民法院判令行政機關履行征收補償職責，其實質訴求是請求依法判令相應的補償方式、補償數額。這一訴求涉及的是課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系問題?！缎姓V訟法》第72條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。根據這一規定，人民法院經過審理認為行政機關應當作出相應的行政行為而不作出的，人民法院應當判決行政機關作出行政行為。因行政機關沒有依法作出征收補償決定，存在違法之處，人民法院可以判決其作出補償決定。這一判決方式屬于‘答復判決’，法院并不對當事人的實體權益作出裁判，而是交由行政機關自行作出行政處理。但是，對于當事人而言，重要的訴求是獲得相應的補償權益，人民法院應當關注當事人的實質訴求。《行政訴訟法》第73條規定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。根據這一規定，在依法查明事實的情況下，人民法院可以直接針對當事人的實質訴求，即獲得補償權益的訴求作出裁判。在課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系上，如果人民法院對于當事人的損失能夠查清，相關補償方式和數額依據比較明確，人民法院應當作出切合當事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩定行政法律關系，盡快實現案結事了?！薄?1〕最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行申1240號（審判長梁鳳云、審判員張燕）。與新《行政訴訟法》和《行訴解釋》有關課予義務判決、給付判決適用條件的粗略規定相比，上述裁判要旨已經在兩類相近類型的訴訟之間搭起了橋梁，共同服務于行政爭議的實質性化解。

4.尋求行政訴訟無名之訴的生存可能。按照行政訴訟是否被成文法所明確規定為標準，可以將行政訴訟的種類區分為有名之訴與無名之訴，兩者的劃分“實際上緣于行政訴訟類型體系的封閉性與開放性之爭”?！?2〕章志遠：《行政訴訟類型構造研究》，法律出版社2007年版，第63頁。在行政審判實踐中，最高人民法院的裁判也對法律規定之外的若干亞類型訴訟存在的可能性進行了解析。例如，在“朱某某等訴鄭州市人民政府道路更名案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設置一個猶豫期，讓公民或者有關社會團體在相關行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預防性的禁止訴訟，無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本?！薄?3〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申1127號（審判長李廣宇、審判員閻巍、仝蕾）。撇開這種司法探索的法律依據不論，該案裁判要旨有關預防性行政訴訟保護機制的建構不乏啟示。

（二）行政訴訟再法典化的框架設計

從比較法學角度觀之，與德國、日本明定主義的行政訴訟類型化規范模式和美國、法國未明定主義的行政訴訟類型化規范模式相比，我國的行政訴訟類型化總體上呈現出一種“立法間接回應——司法解釋隱含——法院判例釋明——司法解釋凝練”的特殊發展道路，不僅具有明顯的包容性和開放性，而且還蘊涵著重要的發展契機。〔24〕前引〔15〕，章志遠文。就未來行政訴訟制度的發展而言，除了繼續鼓勵法院對訴訟類型化的司法探索之外，還可以通過發布專業法官會議紀要、專項司法解釋等方式推進行政訴訟類型化的發展。當然，從理想的行政訴訟制度生長角度上看，通過再法典化實現對行政訴訟類型化明定主義的徹底改造最為適宜?？傮w來說，《行政訴訟法》下一輪修訂所面臨的類型化改造任務主要有下列三個方面：

1.行政爭議作為受案范圍的接口。受案范圍的擴大是訴訟類型多樣化、精細化設計的前提。只有基于受案范圍之內的特定審查對象才能確定訴訟類型，進而實現公民權利完整保護、無漏洞保護的目標。雖然訴訟類型制度在一定程度上具有反哺受案范圍的客觀效果，但從邏輯上來說還是受案范圍決定了訴訟類型?！?5〕正是基于對“范圍決定類型”的固守，有學者認為：“在行政上訴受案范圍未能得到拓寬之前，論及訴訟類型的拓展是沒有意義的。”前引〔14〕，劉飛文。因此，在《行政訴訟法》再次大修之時，必須徹底改造受案范圍制度的規定，為訴訟類型構造的精致化奠定基礎。具體而言，應當以“行政爭議”替代“行政行為”作為受案范圍的接口，通過概括主義的立法模式實現受案范圍的正常擴張，同時將行政行為化約為撤銷訴訟的標的。采行這樣的修法方案，能夠從根本上改變目前受案范圍制度對訴訟類型的限定，實現整個行政訴訟法典框架結構的類型化改造。

2.訴訟請求作為類型區分的標準。從世界范圍上看，各國行政訴訟類型的劃分標準、具體形態的多寡不盡相同?？傮w而言，基于當事人訴訟請求內容的不同，將行政訴訟的具體類型劃分為行政撤銷訴訟、行政給付訴訟和行政確認訴訟是一種相對成熟、較為科學的分類，這不僅是我國行政法學理上的通說，而且也為當下的行政審判實踐所普遍遵循，理應在行政訴訟再法典化時得到明確肯定。從行政訴訟與民事訴訟之間的源流關系及公共行政自身發展演變的規律來看，基于具體訴訟請求不同的類型三分法同樣具有存在的正當性。為此，我國行政訴訟的類型化應采行明定主義模式，將行政訴訟法典的篇章結構簡化為類型化的基本思路，重新按照“總則——撤銷訴訟——給付訴訟——確認訴訟——附則”的體例安排行政訴訟法的具體條款。

3.法官釋明作為類型選擇的支撐。訴訟類型設置過于復雜、難以理解可能會限制當事人訴權的行使，這是行政訴訟類型化否定論者的普遍擔憂。不過，這種擔憂并不能成為拒絕行政訴訟類型化改造的理由。相反地，有關訴訟類型化弊端有效克服機制設計的探討更為重要。無論是采行職權主義，還是當事人主義的訴訟模式，法官釋明義務的明確都是訴訟類型化的重要支撐?！叭绻孢x擇了錯誤的訴訟種類，法院必須依照行政法院法第86條第3款，首先通過解釋，必要時也可以通過轉換，但至少要通過一個具體的指示，使之成為一個適當的訴訟種類?！薄?6〕前引〔18〕，胡芬書，第204頁。為此，我國應當進一步完善行政訴訟立案登記制的規定，將法官對當事人訴訟請求的釋明和補正定位為一種職責和義務，并可以根據職權主義作出相應處理，確保當事人的起訴不因訴訟請求不確切而被拒之門外。《適用解釋》第2條第2款有關“當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明”的規定，堅持了法官釋明的義務本位，比《行訴解釋》第68條第3款“人民法院應當要求其明確訴訟請求”的權力本位規定更為科學，值得在未來的行政訴訟法典中加以明確規定。

四、有效推行行政訴權的分層保障設計

一般認為，訴權是一項國家通過憲法予以確認和保障的程序性權利。訴權之所以被視為現代法治社會中的“第一制度性人權”，原因在于，只有訴權是可以要求政府承擔“無限的”保護責任。〔27〕莫紀宏：《現代憲法的邏輯基礎》，法律出版社2001年版，第304—305頁。作為一種具體形態的訴權，行政訴權是基于行政爭議的發生，當事人請求法院依法公正運用行政審判權化解行政爭議的權利。回望行政訴訟法三十年的發展歷程，全面而有效地保障公民行政訴權的行使始終是行政訴訟制度所追求的基本目標。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”修正后的《行政訴訟法》明確規定了保障起訴權利原則和登記立案制度，旨在化解行政訴訟實踐中長期存在的“立案難、審理難、執行難”問題。同時，在新《行政訴訟法》的實施過程中，局部地區和領域也出現了值得關注的濫用訴權現象?；趯Α氨Ｕ袭斒氯嗽V權與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權應有之義”的理解，最高人民法院在“陸某某訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”（以下簡稱陸某某案）的裁判要旨中指出：“當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起訴訟，人民法院應對其起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權行使的必要性，喪失了權利行使的正當性，應認定構成濫用訴權行為?！薄?8〕《最高人民法院公報》2015年第11期。如何在行政訴權保護與規范之間尋求平衡，如何保障有限的司法資源得到最大限度的利用，是新時代行政審判工作必須直面的現實課題。

（一）行政訴權分層保障的現實需要

“行政訴權分層保障論”命題的提出，是以更好地實現行政訴權保護問題為導向，以理想的訴權保障標準理論為支撐，以科學合理的分層保障機制的建構為思路，凝練富有中國本土特色的行政訴權分層保障體系，使《行政訴訟法》真正成為“當事人訴權保障法”。在認識論上，應立足訴訟過程論和訴訟類型論視角，在訴訟活動的推進和具體類型的語境中全面、系統地審視行政訴權的保障問題；在價值論上，應充分考量行政訴訟兩造訴權的平等且不對等性，對原告訴權行使采行傾斜性保護的基本立場；在本體論上，應根據訴權自身形態和訴權行使理性程度，在靜態與動態相結合的維度上進一步健全行政訴權分層保障機制。總體來看，人民群眾日益增長的對公平正義的現實需求與目前行政訴權保障不平衡不充分的實踐之間的矛盾，仍然是當下行政審判工作所面臨的主要問題。訴權保障是行政訴訟法的至上原則，法院對個別行政領域中濫訴現象的規制需要審慎進行。立足原告實際行使訴權的理性程度角度，立法上可針對訴權的理性行使、精明行使、不當行使和惡意行使分別設計不同的機制予以保障和矯治。

1.行政訴權理性行使的精準保障。行政相對人嚴格按照法律規定行使行政訴權，既是其自身擁有“自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”的真實寫照，又是促進全民守法和建設法治社會的生動實踐。正是基于對通過法治思維和法治方式化解行政爭議理念的推崇，新《行政訴訟法》第3條第1款規定：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理?！睂τ谛姓鄬θ死硇孕惺剐姓V權之舉，立法和實踐應當堅持行政訴權全方位保障——全面性、有效性、公正性、經濟性和及時性原則，使其能夠從國家所提供的司法救濟裝置的使用中增強獲得感和認同感。就行政機關而言，行政救濟的廣泛開展肯定是件不受歡迎的麻煩事。然而，行政訴訟制度存在的價值本該如此。“若非行政機關所討厭的存在，就絕對無法成為能夠在救濟國民與控制違法行政中發揮真正價值的制度?！薄?9〕［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍潭譯，中國政法大學出版社2014年版，第226頁。從某種意義上來說，促進行政相對人理性行使行政訴權是評價新《行政訴訟法》實施績效的重要依據。只有通過理性平和訴權觀的塑造，長期形成的“不敢告、不愿告、不會告”病癥才能得到徹底根治。

2.行政訴權精明行使的適度容忍。無論是出于訴訟策略計，還是基于法律規定的模糊，抑或對法律漏洞的利用，行政相對人訴權的行使或許并不理性，甚至像是給行政機關和人民法院故意找茬。在政府信息公開、投訴舉報等領域，一段時間內行政相對人起訴行為的增多或許增加了人民法院的工作量和行政機關的麻煩，但也不能不問青紅皂白地簡單打壓，動輒就以列入黑名單予以對付。事實上，政府信息公開法治的進步有賴于行政相對人一方的積極推動，離開了行政相對人的積極申請和訴訟，政府信息公開就面臨外在動力不足的問題。因此，司法實踐中就不宜僅以申請次數多寡、申請頻率大小、申請內容寬窄去揣測申請人的動機，并以此作為訴權規制的理由。相反，法院對訴權精明行使行為需要保持適度謙抑，在區分不同情形的基礎上積極加以引導。例如，“陸某某案”裁判要旨公布之后，司法實踐并沒有無限擴張訴權惡意行使的范圍，而是采取了一種相對迂回的司法策略。最高人民法院在下發的《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發［2017］25號，以下簡稱《若干意見》）中就對當事人因投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項不服起訴的情形進行了分類處理。經審查發現當事人與其投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項之間具有利害關系的，應當依法予以立案；對于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的，則依法不予立案。這種新的司法政策體現了適度容忍的姿態，有助于更好地保護當事人的行政訴權。

3.行政訴權不當行使的積極糾正。如果說訴權精明行使尚可容忍的話，那么行政相對人不當行使訴權的行為則應當受到相應的限制。對于有限的司法資源而言，必須以爭議獲得有效解決為導向加以配置。否則，一味的“程序空轉”必然會使司法資源無端被耗費。近年來，司法實踐中出現了原告糾纏于被訴行政機關負責人應否出庭應訴、頻繁啟動回避申請權、以各種方式拒絕陳述等消極情形。這種程序權利行使的不當，直接導致實質性的庭審活動無法進行，行政審判制度的功能徹底落空。為此，必須對其加以糾正。《行訴解釋》第74條第3款、第80條第1款有關“法庭可以依法當庭駁回回避申請”和“視為放棄陳述權利，由其承擔不利法律后果”的規定，就是對訴權不當行使的糾偏舉措。

4.行政訴權惡意行使的有效遏制。一般認為，訴權濫用具有三個構成要件：一是訴訟當事人存在主觀過錯；二是當事人明知不享有訴權或雖享有訴權但惡意行使；三是當事人期望獲得不法訴訟利益?！?0〕張曉薇：《民事訴權正當性與訴權濫用規制研究》，法律出版社2014年版，第188頁。非公正、非誠實、非善意是訴權濫用的核心標準。對于極少數構成惡意行使行政訴權的行為，法院當然應當采取有效的規制措施，切實遏制類似情形的發生。因此，“陸某某案”對于有效阻止極少數信息公開訴訟“專業戶”確實發揮了重要的威懾作用。不過，《若干意見》也明確指出，在認定濫用訴權、惡意訴訟時應當“從嚴掌握標準”。同時，《行訴解釋》第82條針對當事人惡意訴訟行為規定了“裁定駁回起訴或者判決駁回請求”“罰款”“拘留”“追究刑事責任”等司法應對舉措。

（二）行政訴權分層保障的制度安排

就未來行政訴訟制度的發展而言，在實現行政訴權有效且無漏洞司法救濟的基礎上，還必須引入訴權分層保障思維，從如下三個方面對行政審判制度作出相應的調整和完善。

1.起訴條件低階化改造。新《行政訴訟法》實施四年來，社會各界對登記立案制的理解逐漸回歸理性，一審行政案件受案數趨于穩定，這與修法之初的預期多少有些相悖。登記立案制的適用，與法院對行政訴訟起訴條件具體尺度的把握息息相關。總體而言，現行起訴條件的規定還比較模糊，門檻設置較高，在一定程度上導致訴權保護陷入虛化境地。從訴訟法學原理上看，行政訴訟起訴條件高階化的規定混淆了當事人起訴權、進入司法裁判權和獲得實體勝訴權的邊界，將很多勝訴條件提前“植入”到起訴條件之中，從而使得很多應當進入法院審理的案件被以不符合起訴條件的名義而排除在外。為此，需要以起訴要件、訴訟要件和實體勝訴要件的有效區隔為指導思想，對現行起訴條件的設置進行簡化處理。當然，這項改革需要與行政訴訟類型化的改造同步，通過對不同類型訴訟相應的起訴要件、訴訟要件和實體勝訴要件的科學匹配，促進新時代行政訴權全方位保障目標的實現。

2.爭議實質解決的回歸。日本學者棚瀨孝雄曾言，審判制度的首要任務就是糾紛的解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學的中心課題。〔31〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第1頁?！敖鉀Q行政爭議”被明確列為行政訴訟制度的目的之一，是新《行政訴訟法》的一大亮點。為了引導訴權精明行使、糾正訴權不當行使，有必要正式引入最高人民法院始終踐行的“實質性解決行政爭議”的訴訟理念，通過協調結案、府院聯動等多項機制的健全，真正推動社會矛盾糾紛的及時有效化解。在行政審判成績突出的地區，“構建行政爭議多元解決機制，力促行政爭議實質性化解”作為積極發揮行政審判職能的舉措寫進人民法院的行政案件司法審查年度報告之中。〔32〕參見《北京四中院2018年度行政案件司法審查報告》（2019年5月9日發布）、《2018年度上海法院行政審判白皮書》（2019年5月29日發布）。

3.程序繁簡分流的再造。面對行政訴權的精明行使和不當行使，除了堅持實質性化解行政爭議的理念之外，還可以從行政審判程序的繁簡分流上加以應對。新《行政訴訟法》第82條除了列舉可以適用簡易程序的案件類型外，還賦予了當事人雙方“意定”適用簡易程序的權利，為人民法院在司法實踐中推行繁簡分流提供了規范依據。例如，廣東省近年來就積極探索建立行政案件的繁簡分流辦理機制，推動行政審判效率大幅提高。〔33〕廣東省高級人民法院：《2017年度廣東省行政訴訟情況報告》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執法與行政審判》第74期，中國法制出版社2019年版，第242頁。今后，行政訴訟簡易程序的擴大適用應成為行政審判制度改革的重要方向。

結語：三重關系結構中的行政審判

行政訴訟制度本質上是一種國家權力結構的設計，其存在和運作都涉及不同性質的國家權力之間的配置、沖突和協調?！爸\求運作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權力結構圖景中加以考察，又必須仔細入微地觀察行政訴訟具體運作中的權力關系。”〔34〕楊偉東：《權力結構中的行政訴訟》，北京大學出版社2008年版，第201—202頁。對于已經走過三十年風雨歷程的行政審判制度而言，未來三十年又恰逢基本實現現代化和建成社會主義現代化強國的特殊歷史時期。一部《行政訴訟法》的命運，與中國共產黨謀求國家治理現代化和民族復興的命運緊密相連。新時代行政審判制度的發展，同樣必須置身于國家權力的配置結構和訴訟三角關系的結構中予以考察。筆者以黨政關系新變化、司法權與行政權關系及審判權與訴權關系新變化的視角，展望了新時代行政審判事業發展的基本方向和著力點，希冀能夠助力法治國家建設行穩致遠。