城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施與土地規(guī)劃管理關(guān)系的探討

葉杜南

（容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司晉城分公司，山西 晉城 048000）

1 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

一方面，土地規(guī)劃管理能夠?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)，前者是后者的實(shí)施前提；另一方面，二者相輔相成，關(guān)系密切。以土地規(guī)劃管理為前提，首先協(xié)調(diào)用地與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系，正確定位，避免強(qiáng)行征地等問題的發(fā)生。積極改變建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，向集中化的方向轉(zhuǎn)變，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)的土地規(guī)劃方向，進(jìn)而為我國城鄉(xiāng)建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。此外，土地使用需要上級(jí)政府進(jìn)行審批和恢復(fù)，在等待的過程中，許多城市規(guī)劃無法徹底實(shí)施，進(jìn)而影響城市規(guī)劃效率。此外，城市規(guī)劃的合理性與土地指標(biāo)分配也有直接關(guān)系，可見二者相輔相成，需要相互協(xié)調(diào)促進(jìn)。

2 城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的矛盾

2.1 兩種規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同

我國城市規(guī)劃相對(duì)來說起步比較早，新中國成立后，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，百廢待興，為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，提高人民的生活水平，在20 世紀(jì)50年代提出了城市規(guī)劃這個(gè)概念。所以，城市規(guī)劃是對(duì)城市可利用資源進(jìn)行合理規(guī)劃，最大程度上滿足社會(huì)各個(gè)部門的發(fā)展需求。而土地利用規(guī)劃大約在20 世紀(jì)60-70年代起步，它以土地作為著重點(diǎn)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則。城市規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)是為城市的各項(xiàng)建設(shè)和管理提供一個(gè)依據(jù)，做出一個(gè)統(tǒng)籌性安排，而土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)。但是兩者都把有限土地實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益作為一個(gè)目標(biāo)，所以兩者之間有聯(lián)系又有區(qū)別，這兩個(gè)部門是否應(yīng)該在國土規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，不同學(xué)者持有不同意見，并沒有統(tǒng)一起來。

2.2 城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃研究的角度不一樣

土地利用規(guī)劃相對(duì)來說所涉及范圍較廣，它具有全局指導(dǎo)性的地位，可以對(duì)整個(gè)區(qū)域的農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地等等做出各方面的布局安排。而城市規(guī)劃所涉及的范圍相對(duì)比較小，它主要關(guān)注的是非農(nóng)業(yè)用地，對(duì)城市中的各個(gè)部門做出合理安排，在有限土地上實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)城市的各項(xiàng)功能。從理論上來看，城市規(guī)劃只是土地利用規(guī)劃的一部分，兩者是包含與被包含的關(guān)系，所以城市規(guī)劃必須在土地利用規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行，不能超越土地利用規(guī)劃的范圍，違法規(guī)劃。但是在實(shí)際中，我國關(guān)于這方面的法律法規(guī)并不健全，很多城市規(guī)劃缺乏全局意識(shí)，只從當(dāng)前利益出發(fā)，發(fā)生了很多侵占、擴(kuò)張土地的情況。城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在很多方面的考慮角度、研究角度并不相同，也導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中的很多矛盾。

3 正確處理二者關(guān)系的優(yōu)化建議

3.1 建立、健全土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律體系

在我國出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)當(dāng)中，明確規(guī)定了土地利用規(guī)劃及城市規(guī)劃二者之間的上下銜接關(guān)系，但卻沒有對(duì)二者的制約關(guān)系做出明確規(guī)定。并且也沒有對(duì)“違規(guī)”行為進(jìn)行明確規(guī)定。眾所周知，法律以其強(qiáng)制力，適用于我國所有階層的人民。所以，若想更好地協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)系，需建立、健全完善的法律體系，從而對(duì)兩規(guī)的具體工作及相關(guān)行為進(jìn)行正確的引導(dǎo)及約束。

3.2 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的強(qiáng)制實(shí)施力

系統(tǒng)性的規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的主要特點(diǎn)。面對(duì)我國日趨緊張的資源發(fā)展環(huán)境，以及在我國不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化耕地，農(nóng)田不斷被占用，對(duì)此我國已出臺(tái)相關(guān)法律，明確對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)城市用地的底限進(jìn)行了嚴(yán)格限制，盡可能確保我國農(nóng)田用地的面積。

3.3 擴(kuò)寬土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)新路徑

為了進(jìn)一步滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃的相關(guān)聯(lián)部門以及社會(huì)各界應(yīng)不斷加大對(duì)新規(guī)定、新規(guī)劃的探索步伐(如，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃等)，這些新型的發(fā)展規(guī)劃是打破原有城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展活力，協(xié)調(diào)發(fā)展模式，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)度的重要環(huán)節(jié)，只有從城鄉(xiāng)用地角度維護(hù)好用地的“增減平衡”以及“農(nóng)業(yè)用地平衡”，重新審視城市建設(shè)的整體規(guī)劃，才能為兩規(guī)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.4 擴(kuò)展土地利用深度

擴(kuò)展土地利用深度是合理利用土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施相關(guān)性的最好體現(xiàn)，這是因?yàn)椴缓侠砝猛恋貙?huì)影響到城鄉(xiāng)建設(shè)和土地規(guī)劃管理工作效果。為此，管理部門需要適當(dāng)挖掘土地利用深度，同時(shí)明確城鄉(xiāng)發(fā)展需求，在此基礎(chǔ)上開展對(duì)土地資源的合理分配工作。

3.5 不斷促進(jìn)土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)互通

相關(guān)的城鄉(xiāng)構(gòu)建、規(guī)劃部門以及土地資源規(guī)劃部門應(yīng)構(gòu)建起系統(tǒng)、科學(xué)、高效的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，綜合利用各種科學(xué)技術(shù)手段，不斷提升土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)各個(gè)成果之間的互通性及可比性。2012年，我國出臺(tái)的一系列城市用地類型及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提升了我國國土部門與相關(guān)土地規(guī)劃之間的密切關(guān)系，與此同時(shí)，針對(duì)不同的用地類型，進(jìn)行了詳細(xì)的分類及銜接，把土地分為三類用地:農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及未利用土地。該三類用地是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)性建設(shè)，增強(qiáng)了我國各地空間、數(shù)量與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的聯(lián)系。

4 結(jié)語

我國的國力飛速提高，經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展為人們的生活質(zhì)量帶來保障的同時(shí)，也帶來了一定困擾。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃作為我國發(fā)展必須經(jīng)過的階段，自從提出以來就受到了人們的廣泛關(guān)注，相關(guān)的工作人員應(yīng)該根據(jù)我國形勢的變化制定合理的規(guī)劃方案，不斷推動(dòng)我們國家的發(fā)展。