推進寧夏普惠金融發展的對策建議

朱麗燕

一、寧夏普惠金融發展的現狀

普惠金融在寧夏的實踐，最早出現在2008年的脫貧攻堅領域。經過實踐探索，先后經歷了企業實踐探索出了“銀行+合作社/致富能人+農戶”的“蔡川模式”、政府支持引導構建起了“政府增信”機制、建立金融普惠網絡，提出要打造金融扶貧示范區，在廣大農村地區深化普惠金融發展。2017年3月，中國人民銀行批復支持寧夏開展金融扶貧示范區創建活動。寧夏開始打造全國首個以省級行政區為單位的金融扶貧示范區。總結寧夏普惠金融的實踐活動，取得了以下成績：

（一）形成了貧困農戶“造血”功能，探索出普惠金融服務脫貧攻堅的成功經驗

曾獲國務院肯定的“鹽池模式”，即“信用+產業+金融”是當前金融扶貧通行的成功模式，是幫助貧困農戶形成“造血”能力的有效路徑。以信用建設為前提、培育產業為基礎、金融支撐為保障。“鹽池模式”有力推動了鹽池縣于2018年在寧夏9個貧困縣區中率先脫貧摘帽。

（二）在一定程度上緩解了中小企業融資難題

“政府增信”機制，在一定程度上滿足了銀行的風險偏好，使銀行在嚴格的風控約束下，愿意釋放更多信貸資金，降低了寧夏中小企業的融資成本，緩解了寧夏中小企業的融資難問題。2018年末，寧夏小微企業貸款余額1364億元，同比增長5.5%。當年，寧夏小微企業貸款加權平均利率為6.51%，環比下降0.14個百分點。在服務企業融資過程中，寧夏普惠金融實現進一步發展。

（三）擔保體系、信用體系和保險體系建設取得長足進步，打下了建立普惠金融體系的基礎

在寧夏政府構建“政府增信”機制過程中，寧夏的擔保體系、信用體系和保險體系建設均取得長足進步。在普惠金融體系中，資金流向遵循市場規律。建設完善擔保體系、信用體系和保險體系的意義在于，對難以從傳統金融體系中獲得融資的資金需求方來說，這提供了通過增信獲得貸款的渠道；對資金提供方來說，這能提供風險分擔攤薄的解決方案。建設完善三大體系是建立普惠金融體系的基礎工程。

（四）普惠金融服務對象的信用意識普遍增強

在以信用建設為前提的“鹽池模式”中，互助資金、小額信貸的發放對象，是在貧困戶相互熟知的基礎上，通過五戶聯保精準篩選出來的。金融扶貧促使受益農民普遍樹立了“好借好還，再借不難”的誠信意識。多戶聯保，是現代信貸與傳統價值的對接。隨著借助小額信貸實現脫貧，貧困農戶實現了傳統守約意識向現代商業信用意識的過渡。

（五）城鄉金融服務可得性明顯提升

在金融管理部門引導下，寧夏各銀行下沉服務，在偏遠山區設立物理網點、布設自助機具、開展流動金融服務等。到2018年初，寧夏村鎮銀行縣域覆蓋率達86.4%，鄉鎮級銀行物理網點數465個、ATM自助設備720個，行政村一級POS機4200個，基礎金融服務覆蓋率達100%。近年來，隨著移動互聯網的普及，以支付寶、微信支付為代表的移動支付系統，和各類金融機構推出的網上服務，極大拓展了金融服務覆蓋的廣度和深度。

二、寧夏普惠金融發展中存在的問題

（一）適用普惠金融的法律法規不健全

國家發力推進普惠金融的時間不長，促進普惠金融的政策文件多，但規范普惠金融的法律法規體系不完善。普惠金融面向的群體多、領域廣，市場關系復雜，有效規范普惠金融發展需要一個法律法規體系。

（二）政府引導作用的邊界不清

在普惠金融發展中，政府特別是地方政府在發揮財稅政策作用、強化地方配套支持，做了大量工作，也取得了一定成效。但在加強普惠金融教育與金融消費者權益保護方面，地方政府的努力仍顯不足。普惠金融發展中，政府無論發揮怎樣的作用，都會對市場的金融資源配置產生影響，甚至造成市場扭曲。因此，政府的“負面清單”，在未來關于普惠金融的政策法規中應予以明確。

（三）地方政府金融監管能力弱

2017年，全國金融工作會議提出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。要壓實地方監管責任，加強金融監管問責。中央層面已意識到，地方政府金融監管能力弱，難以防范金融風險的問題。

（四）普惠金融服務體系尚不健全

從緩解企業融資約束的情況看，寧夏普惠金融的短板明顯。截至2018年12月，寧夏各類政府擔保基金共為387家（次）企業擔保貸款12.26億元，平均每家（次）近317萬元。盡管2018年末寧夏小微企業貸款余額達到1364億元、同比增長5.5%，但是，同期寧夏本外幣貸款余額7039億元、同比增長8.9%。小微企業貸款份額僅為19.4%，增長幅度僅為整體水平的61.8%，若延續這樣的增長幅度，小微企業貸款份額將進一步降低。對大、中型商業銀行而言，小微企業貸款業務猶如雞肋。

（五）普惠金融“創新”魚龍混雜

普惠金融的發展之路是創新之路，但創新大潮難免裹挾泥沙。以2018年頻繁爆雷的P2P網貸平臺為例，反映出金融監管能力的問題，尤其是地方金融監管的能力較弱。面對金融創新，不知怎么監管才好，其實質是監管者對金融創新的方向不明確，對什么是真正的創新、良性的創新、符合普惠金融發展方向的創新難以判斷。

三、進一步發展寧夏普惠金融的對策建議

普惠金融解決的是金融排斥問題。產生金融排斥的原因是交易成本，特別是融資的交易成本。可從降低成本的角度入手，探討寧夏普惠金融更好更快發展之路。

（一）著手普惠金融地方立法，解決普惠金融的發展環境問題和監管問題

為發展普惠金融地方立法，主要解決普惠金融的發展環境和監管問題。這兩個問題都指向促進形成一個健康的普惠金融體系。立法主要解決的兩方面問題，實質是為普惠金融的發展消除不確定性，讓普惠金融市場主體輕裝前行。減少不確定性，降低交易成本，會擴大普惠金融市場主體的利潤空間。

（二）以地方立法為本，明確政府的引導責任和權責邊界

政府在普惠金融發展中的作用應是，以引導等手段，解決市場失靈問題。這在關于普惠金融的地方立法中應予以明確。在普惠金融發展中，政府的責任在于提供良好的政策法規環境建設，消除普惠金融發展的不確定性；以政府公信力主導社會信用體系建設，使信用融資具備廣泛開展的基礎；采取政策手段豐富信息基礎服務供給，使數字普惠金融在提高金融服務可得性上發揮更大作用。政府可運用財稅優惠政策，鼓勵普惠金融創新，引導資源流向普惠金融發展的短板方面。

（三）強化地方政府金融監管的能力和責任，實行以金融安全為根本、對創新較寬松的監管政策

普惠金融發展中，政府的作用表現為金融監管。政府是普惠金融體系的環境提供者、市場監管者，要保證體系內各類機構的行為遵循法律法規、嚴守彼此間的商業契約。在關于普惠金融的地方立法中，要為地方金融監管工作定基調，在保證金融安全的基礎上盡量寬松。對不斷提升地方金融監管能力，要在人、財、物方面做出制度保障。地方金融監管要形成有效的風險預警能力。

（四）發揮好政府引導作用，加快完善擔保體系、信用體系、保險體系，建立健康的普惠金融服務體系

政府積極引導大、中型商業銀行做普惠金融體系的資金池。這樣，銀行既相當于為小微企業輸送了資金，也發揮了銀行資金的規模優勢。

在建立健康的普惠金融服務體系上，加快完善擔保體系、信用體系和保險體系，更需要政府引導作用的發揮。這三大體系是金融體系的基礎，是普惠金融生態得以形成的根基。三大體系將通過持續的“好人得好報”正反饋，使誠實守信成為金融市場參與者的理性選擇，進一步減少金融市場上的信息不對稱，降低交易成本。

（五）明確普惠金融創新鼓勵政策，明確鼓勵創新的方向

寧夏應制定明確的普惠金融創新鼓勵政策，以明確受鼓勵的普惠金融創新方向，使鼓勵政策成為普惠金融發展的“風向標”。要明確金融安全底線，即維護金融安全，這是維護金融體系的基石。要明確普惠金融發展方向，細分市場專業化分工的普惠金融機構，在為各行各業輸血。通過明確的鼓勵政策，引導資金經普惠金融體系流向民生領域、流向轉型升級。鼓勵政策將彰顯，普惠金融為實體經濟服務、滿足經濟社會發展和人民群眾需要的發展方向。

長期以來，寧夏就是金融弱省區，不僅金融資源較少，金融服務水平也不高。發展普惠金融，是寧夏金融業做強基礎、向更高層次攀升的戰略機遇。寧夏普惠金融可以在金融扶貧和支持小微企業成長上多做文章，成為普惠金融機構的聚集地、普惠金融創新的密集地。