規劃體制變革下的空間規劃問題與應對

崔燕明

（容海川城鄉規劃設計有限公司晉城分公司，山西 晉城 048000）

1 機構改革后建立空間規劃體系的意義

從建立空間規劃系統的角度來看，空間規劃是國家和地方戰略的空間綜合應用，從本質上講，它是關于制定土地使用的公共政策?？臻g規劃是社會發展和演變所有行為的基礎和平臺，因此同一級的不同政府部門的政策制定、稅收制度和實施管理應該基于空間的規劃。另一方面，也要求對空間規劃的內容提供支持和指導，并且可以成為不同政策及其實施的集合。

我們需要充分認識到大量國家和地方政策的空間影響，不僅包括資源和環境保護、城市發展政策、產業政策、基礎設施等，還有一些政治內容與空間，如教育機構的規模、減貧計劃和財政轉移在空間上的有效性。空間布局的戰略意圖是采取有效行動，利用不同政策支持的資金進行符合戰略的布局，從這個意義上講，空間規劃應該是不同政策和決策的框架，與其他相關政策關系的整合以及協作實施的平臺。

2 規劃體制變革下的空間規劃問題

2.1 總體過于龐大雜亂

在長期計劃經濟的影響之下，為了滿足市場經濟新形勢的要求標準，我國空間規劃種類非常多，并且體系過于龐大雜亂。以橫向脈絡為切入點來看，當前我國空間規劃同一個層級中存在不同職能部門主導編制的問題；以縱向脈絡為切入點進行分析，我國空間規劃在不同職能部門的領導之下形成了不同的體系，并且每一個體系之中都存在著不同層級和不同深度的規劃類型。

2.2 規劃之間的關系不明確

現今，我國城鄉規劃、發展規劃以及土地利用規劃都肩負著空間管理的職能，他們主要以不同性質的地區使用不同政策的方法進行工作，并且這三者之間的制度和框架也各不相同。以規劃實踐為切入點進行分析，三者之間在各自體系之中都實現了縱向脈絡方面的銜接。盡管我國相關法律法規以及政策之中都對各個類型的空間規劃之間的銜接提出了明確要求，但是因為當前我國行政框架呈現條塊分割的趨勢，因此導致統籌性空間規劃缺位以及各個部門政策、權能邊界不清晰，各個空間規劃之間缺乏橫向協調，沒有明確各自的關系。

2.3 規劃內容缺乏法律保障

現今，在我國空間規劃體系之中，為了在新形勢的背景之下促進自身的進一步發展，我國空間制定出了一系列戰略性綱領性規劃，但是這些絕大多數都是非法定規劃，這就導致本來應當具備統領以及指導功能的戰略規劃因為缺乏法律法規的保障而無法發揮出其應有的作用。例如，發展規劃之中的主體功能區規劃被定位為國土秩序的依據，但是該規劃只是按照我國相關文件編制進行實施，缺乏足夠的法律法規以及規章的依據，這直接導致該規劃無法在地方得到有效落實，同時也無法和其他規劃之間有效銜接起來。

3 規劃體制變革下的空間規劃策略

3.1 更新轉變角色

空間規劃工作需要具備獨立思想和創新精神，提供更科學的技術判斷。作為服務的規劃工作要逐步內嵌到整個治理過程，而不是游離在具象化的治理工作之外。與各層面、各維度、全過程的空間治理的鏈接能力，才是未來空間規劃核心能力建設的著眼點和著力點。政府與規劃院，由體制內外的“項目甲乙方”到形成內外互信的“長期共事伙伴”，方為空間規劃角色轉化的長期趨勢。

3.2 建立完備的國土空間規劃體系

要想建立完備的國土空間規劃體系，就必須強化由上而下的空間規劃體系，在縱向上完成溝通的職責，并從頂層來客觀的引導基層實施政策，做到分工明確、有法可依。

1） 縱向銜接。國家級和省級在規劃上需注重宏觀與戰略性，向大眾展示國家的整體目標以及一些原則性問題，只有這樣，才能順利的進行引導。市級規劃的職能主要是負責上下層溝通協調，不僅要結合國家、省級所提出的特色性規劃方案，也要針對城鎮具體的情況發展來整合。

2） 橫向協調。規劃的橫向協調應與法律法規保持一致性，既要做到帶有層次性，結構清晰，也要使各級分工明確，有著統一的標準。對于主要的功能區規劃而言，應具有戰略性指導思想，并借此作為橫向層面中的頂層規劃機制。

3） 堅持三條底線。在國土空間規劃中，政府要時刻確保重點，堅持維護耕地線、生態線和城建線，這不僅是實現“三規合一”的基礎，更是各項規劃的首要目標。因此“三規合一”在執行的過程中，必須制定三條準確的底線，然后其他規劃便在此架構下逐一調整。倘若遇到越過底線的情況，必須追究責任到單位、到人，并按照法律規范秉公處理，方能實現生態安全、社會安全和經濟穩固發展的目標。

3.3 提升空間規劃能力與技術

應當把工作重點從規劃編制審批轉向實施管理，在規劃編制基礎能力之上，提升長期跟蹤服務能力、政策咨詢能力、管理輔助能力、項目策劃能力及運營服務支撐能力，同時把大數據和集成化空間規劃管理平臺建設，作為提升政府空間規劃治理能力的基礎支撐，實現數字化、智慧化平臺的鏈接能力以及多資源的整合能力。

規劃是以科學和技術立命的。規劃的改革創新，最終要回到科技進步的核心命題上來。規劃院要緊跟時代科技的步伐，完善空間規劃政策工具和技術工具體系，空間規劃技術創新。

4 結語

綜上所述，空間規劃是實現空間治理體系現代化的基礎，自然資源部的組建標志著空間規劃的改革已經破除了體制的屏障，新的空間規劃時代已經到來。各地方空間規劃應當貫徹中央、部委政策精神和落實國家、省級國土空間規劃的要求，探索空間規劃體系的構建，加強空間規劃的制度和機制的建立，促進社會的可持續發展。