日本老齡化的最新狀況、社會影響與相關社會政策
——2018 年版《老齡社會白皮書》解讀

丁英順

1970 年，日本65 歲及以上人口占總人口的比例達7%，進入老齡化社會，1994 年，老年人口比例上升到14%，進入老齡社會。針對日益嚴重的人口老齡化問題，日本政府于1995 年制定并實施了《老齡社會對策基本法》，為制定老齡社會對策確立了基本法律框架。日本《老齡社會白皮書》是根據《老齡社會對策基本法》從1996 年開始政府每年向國會提交的年度報告書，通報老齡化的進展狀況及政府相關政策的實施情況。2018 年版日本《老齡社會白皮書》由2017 年度老齡化狀況、老齡社會對策實施情況以及2018 年度老齡社會對策兩個部分組成。關于進一步完善老年人雇傭制度、發展護理事業、促進健康老齡化等措施的提出可謂是2018 年版日本《老齡社會白皮書》的特點。即在總結日本老齡社會面臨的各種問題的基礎上，進一步強調了為老年人提供安心、安全、豐富生活的重要性，重點提出為實現這一目的，需要各年齡層共同參與，各盡其責；為實現“護理零離職率”，需要提供地域綜合型居家護理服務；同時積極推動健康老齡化，增加老年人的社會參與和就業活動。

一、日本人口老齡化現狀及未來預測

隨著出生率的下降和平均壽命的延長，日本人口結構發生巨大變化，出現了總人口減少和總和生育率①總和生育率，指每個婦女育齡期間平均生育的子女數。下降、人口老少比失衡，家庭規模縮小和老年人家庭增多等現象。日本少兒人口和勞動年齡人口減少，老年人口增加使社會保障面臨收支不平衡問題。

（一）老齡化進一步加劇，人口結構失衡問題嚴峻

根據2018 年版《老齡社會白皮書》[1]資料，截 止2017 年10 月，日 本 總 人 口 為1 億2671 萬人，65 歲及以上老年人口為3515 萬人，占總人口的27.7%。日本老齡化率1950 年只有5%，1970年達到7%，進入老齡化社會，1994 年為14%，進入老齡社會，2007 年達到21%，進入超老齡社會，2017 年10 月達到了27.7%。相反，15～64歲勞動年齡人口，1998 年為8716 萬人，達到最高峰，之后一直減少，2013 年為7901 萬人，首次下降到8000 萬以下。

據預測，日本總人口進入了長期減少的過程，2029 年將減少到1 億2000 萬人，2053 年減少到1億以下，為9924 萬人，2065 年將減少到8808 萬人。2065 年65 歲及以上人口占總人口的比例將達到38.4%，每2.6 名中1 名是65 歲及以上老年人；75 歲以上的人口占總人口的比例將達到25.5%，每3.7 名中1 名是75 歲以上老年人。而日本出生人數繼續下降，2065 年的出生人數將減少到56 萬人。按著這種趨勢，0～14 歲少兒人口不斷減少，2056 年將減少到1000 萬人，2065 年減少到898萬人，只有目前的一半。出生人數的減少也直接影響勞動年齡人口。2029 年勞動年齡人口為6951萬人，2065 年將減少到4529 萬人。隨著老年人口的增多，死亡率也在上升。2065 年人口死亡率將達到17.7‰，導致總人口的進一步減少（參見圖1）。而且15～64 歲勞動年齡人口和65 歲及以上老年人口的比例差距越來越大。1950 年針對每1 名65 歲及以上老年人口有12.1 名勞動年齡人口（15～64 歲），2015 年 減 少 到2.3 名，到2065 年將減少到1.3 名，日本人口年齡結構失衡狀態將越來越嚴峻。

平均壽命的延長是加速日本人口老齡化的重要原因。2016 年，男性平均壽命為80.98 歲，女性平均壽命為87.14 歲。到2065 年，男性平均壽命將達到84.95 歲，女性平均壽命將達到90 歲以上，為91.35 歲（參見圖2）。平均壽命的延長是社會進步的一個重要標志，反映了一個國家經濟的優越及醫療衛生水平和福利事業的發展，是社會進步的必然結果。日本是世界最大的長壽國，這一方面成為日本的驕傲，但與此同時也意味著人口老齡化趨勢嚴重，煩惱不斷。老年人的看病、養老、護理都面臨挑戰。

圖1 出生人數、死亡人數未來預測

圖2 平均壽命未來預測

從家庭結構的變化也可以觀察到日本老齡化程度在進一步加劇。隨著出生率的下降，家庭觀念的變化，日本家庭在結構、規模、功能等方面都發生了很大變化，老年人和子女同居的三世同堂或四世同堂的家庭日益減少，單身老年人家庭和老年夫妻家庭持續增多。2016 年，日本65 歲及以上老年人家庭戶數為2416.5 萬戶，達到了全部家庭戶數（4994.5 萬戶）的48.4%，而且老年獨居家庭戶和老年夫妻家庭戶占全體戶數的一半以上。1980 年，在家庭戶數結構中，三世同堂的比例最高，而到2016 年老年夫妻家庭戶數比例最高，占30%以上，這與老年獨居家庭戶數加起來占一半以上比例。1980 年，65 歲及以上獨居老年男性為19 萬人，獨居老年女性為69 萬人，分別占老年人口的4.3%和11.2%。2015 年，獨居老年男性達到了192 萬人，獨居老年女性達到了400 萬人，分別占老年人口的13.3%和21.1%。到2040 年，獨居老年男性將達到3559 萬人，獨居老年女性將達到5404 萬人，分別占老年人口的20.8%和24.5%（參見圖3）。由于夫妻和獨居生活老年人家庭數量的增加，對生活感到擔憂的老年人數量也在激增，而這類人群大多數是女性老年人。

圖3 獨居老年人口變化情況

2018 年版《老齡社會白皮書》將日本人口老齡化的主要原因歸結為以下兩個方面，即65 歲及以上老年人口的增加和出生率的下降。首先，老年人口的增多，平均壽命的延長是老齡化的主要原因。隨著65 歲及以上人口的增多死亡者數量也在增加，但是假設人口年齡結構沒有變化的情況下，年齡調整死亡率①則降低。戰后，在生活環境的改善、飲食生活和營養水平的提高、醫療技術的進步等背景之下，日本的年齡調整死亡率大幅度地下降。從1947 年的男性23.6‰和女性18.3‰，下降到2016 年的男性4.8‰和女性2.5‰。年齡調整死亡率的下降導致平均壽命延長，加速老齡化進程。

其次，出生率的下降是造成日本人口老齡化的重要因素。日本人口出生率從1920 年前后就開始下降，但在當時其下降的速度比較緩慢，真正開始加快下降速度是第二次世界大戰之后。1947～1949 年是日本第一次嬰兒潮時期，這期間出生的人數為805.7 萬人；1971～1974 年是第二次嬰兒潮時期，這期間出生的人數為816.2 萬人，之后一直減少，2016 年的出生數是97.7 萬人。從總和生育率看，1956 年日本的總和生育率為2.22，高于人口替代水平，1975 年下降到1.91，首次低于2。其實日本從20 世紀90 年代開始鼓勵生育，但總和生育率仍一路下滑，1993 年為1.46，2005年下降到1.26，2016 年為1.44。低生育率導致日本總人口的減少，進一步加深人口老齡化、高齡化程度。縱觀日本人口老齡化發展的歷程和趨勢，發生人口老齡化的主要原因首先是人口出生率的下降。這使少年兒童的數量和比重減少，少子化問題越來越嚴重，使老年人口的數量和比重相對增加。

（二）日本人口老齡化的基本特點

從2018 年版《老齡社會白皮書》對老齡化狀況的分析來看，日本人口老齡化的發展表現出速度快、高齡人口多、地區差異大等特點。

首先，日本人口老齡化速度快。與歐美發達國家相比，日本的老齡化雖然起步晚，但其速度之快卻為世界罕見。1980 年之前，日本老齡化率在發達國家中處于低水平，1990 年代達到了中位水平，2005 年開始達到了高水平（參見圖4）。日本今后的老齡化率將繼續維持很高的水平。人口老齡化率從7%上升到14%所需的時間，法國為115 年，瑞典為85 年，美國為72 年，英國為46年，德國為40 年，而日本僅用了24 年。日本老齡化速度是發達國家的2 到5 倍，目前高居世界之首（參見圖5）。可見，世界一些國家的人口老齡化程度日趨嚴重，日本在這些國家當中最為突出，無論是人口老齡化的進展速度還是老齡化比例都處于“領先”位置。

圖4 歐美發達國家老齡化率情況

圖5 主要國家老齡化率從7%上升到14%的時間

其次，在老年人口中高齡人口的數量不斷增多，而且老年女性比例明顯高于老年男性。2017年，日本75 歲及以上的“高齡老年人”①在日本，65 歲以上老年人分為“前期老年人”（65～74 歲）和“后期老年人”（75 歲以上），本文中將其分別稱為“低齡老年人”和“高齡老年人”。為1748萬人，占總人口的13.8%。又根據日本國立社會保障與人口問題研究所的預測，2025 年日本高齡老年人口占總人口的比例將達到17.8%，而低齡老年人口占總人口的比例減少到12.2%，兩者之間的差距越來越大，日本人口高齡化趨勢非常嚴峻。[2]日本老年人口高齡化的進展速度比總人口的老齡化速度更快。高齡人口數量逐漸增多，老年人對居住、醫療護理、文化體育設施等方面提出更多、更高的需求，日本如何采取相應的老年福利制度成為了一個緊迫的課題。而且日本老年人口中女性比例明顯高于男性，這是日本人口老齡化的又一個重要特征。2017 年，日本65 歲及以上人口中男性為1526萬人，女性為1989 萬人，性別比為76.7（對女性人口100 人的男性人口）。日本100 歲以上的人口數也每年在增加，其中女性人數明顯高于男性人數。截止2017 年，日本全國100 歲以上老年人達到了創紀錄的67824 人。其中，男性8197 人，女性59627 人，女性占比為87.9%。[3]由于女性的平均壽命比男性平均壽命長，單身老年女性數量不斷增多，而且女性由于結婚和生育等原因，累積就業時間短，領取的金額也相對較低，故單身老年女性的貧困率高于單身老年男性。在經濟、健康、護理等問題上雖然所有老年人都會面對不同程度的困難，但老年女性面對的困難更加嚴峻。

第三，人口老齡化的地區差異顯著。日本在20 世紀50 年代至70 年代的經濟高速增長時期，大量的農村人口向城市流動，進而形成了城市的密集化和農村的稀疏化，導致農村人口大量減少，城市人口劇增。日本人口高度集中于東京、大阪、名古屋等三大都市圈，使地方與大城市圈的人口結構差異越來越大，導致城市與地方之間的“兩極分化”。而且日本各地的人口老齡化速度也呈現出很大差異。一般來說，農村的老齡化速度比城市快，邊遠地區的農村又比大城市周邊的農村地區快。2017 年，老齡化率最高的是秋田縣，為35.6%，最低的是沖繩縣，為21.0%。今后日本各都道府縣的老齡化率將都上升，2045 年老齡化率最高的秋田縣為50.1%，最低的東京都也將達到30.7%。在三大都市圈中，千葉縣和神奈川縣的老齡化率分別從2017 年的27.1%和24.8%，2045 年將達到36.4%和35.2%，日本人口老齡化率將在包括大城市圈在內的全國各地上升。

（三）人口老齡化加重日本社會保障負擔

日本已經進入了人口減少和超老齡社會，由此帶來的最大的問題是勞動年齡人口的減少和社會撫養比的增加，導致社會保障費用的收入和支出不平衡。社會保障費用支出不斷增多，而且其增長速度遠遠快于國民收入的增長速度。根據國立社會保障人口問題研究所的統計，2015 年的社會保障給付費（養老金、醫療、福利及其它）為114.86 萬億日元，占國民收入的29.57%（參見圖6）。其中，與老年人相關的給付費（養老金、老年醫療費、老年人福利、老年人雇傭等費用）為77.64 萬億日元，占社會保障給付的67.6%。2015年，在人均醫療費用支出中，60～64 歲老年人醫療費用為37.1 萬日元，75～79 歲老年人的醫療費用為79.3 萬日元，80～84 歲老年人的醫療費用為94.0 萬日元（參見圖7）。年齡越大醫療費用的支出越高，這不僅加重勞動年齡人口的負擔，對國家財政也帶來巨大挑戰。如果與老年人相關的養老金及醫療費用的負擔進一步加重，國民的社會保障負擔有可能超過他們能夠承受的能力范圍，嚴重影響國民的生活水平。由于這些負擔是由下一代人來承擔的，這就必須會影響年輕一代加入養老保險、醫療保險和護理保險的積極性。而且隨著日本經濟發展長期低迷，傳統的終身雇傭制度發生變化，非正式員工增多，造成年輕人收入的減少和工作的不穩定，繳納保險金的經濟能力不斷下降。如果年輕人不加入養老保險或不按時繳納保費，將進一步影響今后社會保障制度的財務情況。因此，構筑可持續的社會保障制度是日本政府面臨的重要課題。

圖6 社會保障給付費變化情況

圖7 各年齡段人均醫療費用支出情況（2015 年）

二、日本老年人的生活狀況

在人口老齡化不斷加劇的背景之下，日本老年人晚年生活問題越來越引起人們關注。2018 年版日本《老齡社會白皮書》主要分析了老年人的收入、就業、健康、福利、社會參與等情況，為日本政府制定老齡社會對策提供了有利依據。

（一）老年人的收入減少、就業率上升

日本老年人的收入相比其他年齡層的收入低。根據2018 版日本《老齡社會白皮書》資料，2015 年，日本老年人家庭的年平均收入為308.1萬日元，不到一般家庭年平均收入（644.7 萬日元）的一半。從基尼系數①的變化情況也可以觀察到日本老年人的收入狀況。2014 年，60～64 歲、65～69 歲、70～74 歲、75 歲及以上所得再分配后的基尼系數分別是0.30、0.33、0.34，年齡越大基尼系數越高，說明收入差距越大。

隨著人口老齡化的進一步加劇，老年人收入的下降，日本老年人中接受生活保護的人越來越多。2015 年為97 萬人，比前一年增加了5 萬人，占老年人口的2.86%，高于總人口中接受生活保護的比例（1.67%）。日本生活保護制度采用最低生活保護標準對貧困家庭給予生活補貼。如果家庭收入低于生活保護標準，就可以享受政府的補貼。日本生活補貼的標準根據經濟狀況和物價指數的變化進行調整，每年4 月確定當年的標準。[4]

日本政府針對老年人收入低且有意愿繼續工作的現象，完善相關法律制度，保障老年人的就業再就業，以此增加老年人的經濟收入，也彌補勞動力不足問題。因此，在日本勞動力人口中老年人所占的比例逐漸上升。2017 年，日本勞動力人口為6720 萬人，其中，65～69 歲的勞動力人口為454 萬人，70 歲以上為367 萬人，占勞動力總人口的12.2%。從各年齡段勞動力人口情況來看，65～69 歲老年人口占45.3%，70～74 歲老年人口占27.6%，75 歲以上老年人口占9.0%（參見圖8）。同時，老年人的就業率也在增多。2017年，60～64 歲、65～69 歲、70～74 歲 年齡段的就業率分別為66.2%、44.3%、27.2%，比2007年分別增加了10.7%、8.5%、5.5%（參見圖9）。可見，日本繼續工作的老年人數量不斷增加，老年人的就業選擇也趨于多樣化。在養老金越來越少，勞動力明顯不足的情況下，繼續發揮老年勞動力的余熱，既能緩解勞動力不足問題，又能增加老年人的經濟收入，是一個有利自身有利社會的選擇。

圖8 勞動力人口比例推算

圖9 各年齡段（60 歲以上）就業率推算

日本企業界利用國家的各種政策推動老年人的就業。自2006 年《高齡者雇用安定法》修訂案實施以來，“要保證員工到65 歲為止都有就業機會”被確定為企業的雇傭義務，日本老年人的就業情況也較此前明顯改善。2013 年4 月實施新的《高齡者雇用安定法》，日本更多的企業根據自身情況以及有關法律規定，進一步采取了保障老年人就業的措施。在從業人員31 人以上的16 萬家企業中，確保老年人雇傭制度的企業比例達到了99.7%（155638 社），讓有意愿繼續工作的人工作到65 歲的企業比例也達到了75.6%。60 歲以上的創業者比例也不斷上升，從1979 年的6.6%，上升到2012 年的32.4%，老年人創業的內容主要是服務業。

隨著人口老齡化的發展，老年人口的比例高、數量多。而且人們的健康水平不斷提高，平均壽命不斷延長，老年人都還具有較強的勞動能力，也有參加勞動的愿望。這些因素給日本開發老年人力資源提供了有利條件。

（二）老年人參與社會活動及面臨的問題

日本老年人積極參與各項社會活動。2018 年版《老齡社會白皮書》指出，日本60 歲以上老年人參加社會活動的比例比較高，60～69 歲為71.9%，70 歲以上為47.5%。在70 歲以上老年人中，51.7%的男性和44.2%的女性正在工作或參加各種社會活動。繼續參與學習活動的老年人也很多，在參加興趣班的老年人中，60～69 歲老年人占24.6%，70 歲以上的老年人占24.9%；在參加健康、體育活動的老年人中，60～69 歲老年人占23.7%，70 歲以上的老年人占20.3%。

雖然日本老年人參與社會活動的現象不斷增多，但在老年人中存在不少安全隱患。2017 年，65 歲及以上老年人因交通事故死亡的有2020 人，占交通事故死亡總數的54.7%。因80 歲以上高齡老年人駕駛而導致的死亡事故為235 件，這在持有駕駛證每10 萬人當中10.6 件。2017 年，60歲以上老年人自殺數為8521 人，雖比前一年有所減少，但仍然很多。其中，60～69 歲為3339人，70～79 歲為2926 人，80 歲以上為2256 人。

在老年人中受虐待的事情不斷發生。2016 年，在全國1741 個市町村中關于老年人遭虐待的咨詢及報警件數逐漸增多，在養護設施中被護理人員虐待的事件為1723 件，比前一年增加了5.1%，在家庭被扶養人虐待的事件為27940 件，比前一年增加了4.7%。老年人被扶養者虐待的情況中，身體虐待占67.9%，比率最高，其后依次是心理虐待（41.3%）、放棄護理（19.6%）、經濟虐待（18.1%）。

可見，日本老年人只要還能工作就會一直工作下去，即使退休了也會繼續工作，不會讓自己閑著。而且保持著終身學習的習慣，參加各種老年學習班，努力學習，與時俱進。另一方面作為弱勢群體的老年人中也存在嚴峻的人身安全問題。老年人自殺、安全事故、受虐等情況正引起日本社會廣泛關注。

三、2018 年日本老齡社會對策

面對不斷加劇的老齡化問題，日本政府積極采取老齡社會相關對策。日本《老齡社會白皮書》指出，2018 年老齡社會對策主要包括促進老年人就業，確保收入；促進健康老齡化；發展護理事業；實現全民積極發揮作用的社會等內容，以此積極應對老齡化社會面臨的問題。

（一）促進老年人就業，確保收入

首先，確保多種形式的老年人就業機會。主要支持由地方自治體為中心設立的各種協議會促進的老年人就業活動，并擴大對這些活動的支援。對那些吸收包括老年人在內的各種人才并提高生產率的企業進行表彰。

為了改善對計時工的雇傭管理，支援職務分析、引進職務評價。為了確保不局限于雇傭形態的公正的待遇，向第196 屆國會提交了包括《短時工勞動法》《勞動契約法》《勞動者派遣法》等修訂案在內的《關于完善促進工作方式改革的相關法律案》。2017 年1 月1 日，日本實施《雇傭保險法等一部分法律修訂案》，該法也適用于65 歲及以上繼續工作的老年勞動者，從法律上保障老年人的就業活動。針對65 歲及以上老年人的求職問題，在職業介紹所增設窗口，加大面向老年人職業咨詢、職業介紹工作的力度，拓寬老年人的就業渠道。關于不得不離職或再就業困難的老年人，政府委托民間企業開展再就業活動，并向企業主提供補助金。另外，積極支援老年人的創業，日本政府通過政策金融公庫（國民生活事業、中小企業事業）以優惠利息的方式對女性、年輕人、老年創業者進行資金支援。

其次，努力構筑讓所有人都能放心的公共養老金制度，以應對部分老年人養老金少甚至不能領取養老金的問題。主要措施是擴大養老保險的適用范圍，增大繳費人群。日本人口老齡化的加劇，首先動搖了保證“安度晚年”的養老金制度。經濟長期不景氣導致失業者的增加，使得一部分人繳納不起養老金保費，甚至有的人即使有能力也不愿意繳納養老金保費，這直接給養老金財政帶來壓力。日本對領取養老金資格有比較嚴格的規定，日本《國民年金法》規定，加入國民年金必須在25 年以上方具有領取國民年金的資格，而領取年齡則規定為65 歲。如果沒有滿期繳納保費就無法領取養老金。為了擴大加入養老金人群的范圍，2017 年8 月1 日開始，日本把老齡基礎年金領取資格年限從原來的25 年縮短到10 年。根據新修訂的規定，到2018 年3 月能夠領取養老金的人達到了51.8 萬人。日本政府積極幫助這些人辦理相關手續，保障他們順利領取養老金。這個改革促使更多的人加入國民年金，最大限度地保證社會保障的財源。

（二）促進健康老齡化

隨著生命周期的延長，不少老年人都患有慢性疾病，使得他們比健康人更為脆弱。確保健康有尊嚴地老去是老年人的一個非常美好的愿望。日本政府積極推進健康老齡化的發展。健康老齡化是伴隨著社會的進步、經濟的發展以及人口老齡化進程的加快而逐步建立、完善的理念。傳統意義上的健康主要指生理功能的健全和生理機能的正常發展，而現代意義上的健康指的則是生理、心理和社會多角度。強調提高老年人生活質量、生命質量問題是促進健康老齡化的關鍵。日本于2013 年4 月實施第二次“健康日本21 計劃”，以此為基礎，2018 年繼續聯合企業、相關團體、地方公共團體等部門，積極實施促進健康事業的“智慧生活項目”。在確保老齡期健康方面，日本重視中年開始的綜合性健康管理。根據《健康增進法》，日本由市町村負責進行居民的健康管理、身體檢查、訪問指導等增進健康的事業。日本政府把國民的健康管理制度化、福利化，形成從上到下的健康管理網絡，積極推進以“營養、運動、休養”為基礎的健康生活方式。日本試圖通過健康管理運動，降低慢性病的發病率和死亡率，提高生活質量，進而抑制醫療費用的快速增長。在這些措施的影響之下，日本老年人的健康壽命不斷延長。2016 年，男性健康壽命為72.14 歲，女性健康壽命為74.79 歲，比2010年分別延長了1.72 年和1.17 年。同時期，健康壽命的延長超過了平均壽命的延長（男性平均壽命延長1.43 歲、女性平均壽命延長0.84 歲）（參見圖10）。這說明日本健全的醫療衛生保障制度及預防護理服務有利于老年人身體健康和長壽，并取得成效。日本每年甚至每月針對老年人以及居民群體舉行定期的體檢，如果有什么疾病也會盡早發現、盡早治療。

圖10 健康壽命和平均壽命推算

（三）重點發展護理事業

隨著生活水平的提高和醫療技術的進步，人的平均壽命在延長，但另一方面需要護理的老年人的數量也在增多。2015 年，日本需要護理的認定者數為606.8 萬人，其中，第一類被保險者（65歲及以上老年人）占17.9%。比2003 年（370.4 萬人）增加了236.4 萬人。65～74 歲被保險者中，認定為需要支援的人占1.4%，認定為需要護理的人占2.9%；75 歲及以上被保險者中，認定為需要支援的人占9.0%，認定為需要護理的人占23.5%。75 歲以上的人需要護理的比例在上升。認定為需要護理人中最多的是認知障礙癥患者，占18.7%，接下來是腦血管疾病15.1%、老年衰弱13.8%、骨折12.5%。

在采用何種護理方式方面，希望依靠居家服務的老年人占73.5%，而且主要承擔護理任務的仍然是家庭成員，配偶為25.2%，子女為21.8%，子女的配偶為9.7%，其中男性為34.0%，女性為66.0%，女性占大多數。承擔家庭護理的70.1%男性和69.9%女性都是60 歲以上的老年人，主要是“老老護理”。為了護理家庭成員而離職的人越來越多，2016 年為85800 人，其中女性為62600 人，占73.0%。隨著需要護理人員的增多，護理從業人員的數量也在增多，2000 年為54.9 萬人，2016 年增加到183.3 萬人，增加了3.3 倍，但護理人員仍然不足。護理領域求人倍率一直高于全行業的求人倍率，2017 年護理領域的求人倍率是3.50，是全行業求人倍率（1.50）的2.3 倍。這些進一步說明家庭小型化、老齡化給日本養老護理帶來的挑戰越來越嚴峻。

為了促進護理事業的發展，日本首先于 2015年實施“護理預防、綜合支援日常生活事業”，以此發展護理事業，進行多種形式的生活支援。2017年6 月，頒布了《加強地域綜合護理體系法》，其宗旨是促進地區共生社會，主要加強市町村的權限，都道府縣向市町村提供必要的信息和支援。具體內容有引入財政激勵制度，由市町村負責分析國家的資料，策劃護理保險事業；預防老年人的護理向重度化發展的趨勢，支援老年人的自立自強等，以此緩解護理費用的增多；確保護理保險的可持續性。每年的11 月11 日為日本的“護理之日”，日本政府與都道府縣、市町村、護理事業者、相關機構與團體相合作開展各種形式的護理活動。為解決醫療、護理從業人員不足以及地區間醫療資質不平衡的問題，繼續支援地域醫療中心的發展，并增加醫學部入學定員數。日本從2008 年開始增加醫學部入學學生的定員數，2017年達到了9419 人（比2007年增加 了1794 人），確保醫療人才隊伍。

其次，廢除現行的護理療養型醫療設施，進一步推進護理與醫療的協作。2018 年4 月開始設立新的護理保險設施——“護理醫療院”，主要以重度需護理人員為對象，不僅提供日常醫療管理，還將提供治療、護理、康復訓練及日常生活照料等醫療、護理相結合的綜合服務。2018 年進行護理報酬改革，將護理報酬上調0.54%，以此實現高質量的護理服務，確保各種護理人才，保證護理事業經營者的穩定等。此次上調護理報酬是2012年之后日本時隔六年后的再一次上調。

（四）構建全民積極發揮作用的社會

在少子老齡化加劇，總人口減少的背景之下，提高社會各種活力，加強經濟發展是非常重要。以2016 年6 月提出的“日本一億總活躍計劃”為基礎推動讓所有人都發揮作用的活動，并積極推進“工作方式改革實行計劃”（2017 年3 月28 日工作方式改革實現會議決定），進一步討論“人生100 年時代構想會議”。

首先，積極推動女性事業。2015 年8 月，日本制定了《女性活躍推進法》，并于2016 年4 月開始實施。該法規定，職工數在301 人以上的企業應把握好男女職員的工作時間、工作年限、管理層中女性所占比例等現狀。如果企業能夠做到在招聘中男女員工競爭比例平等、女性職員育兒休假率超過75%，在政府現行的對公共建設項目競標時，除了對企業的技術能力、工程業績和價格進行打分外，再額外加分，使得企業在競標政府公共建設項目中占有更大的優勢。根據該法，落實“兩立支援等助成金”的支付，對積極聘用女性員工的企業實施獎勵制度。又根據2015年12 月25 日制定的“第四次男女共同參與基本計劃”內容，制定“加快女性活躍的重點方針2018”，積極推進女性事業。根據“食料、農業、農村基本計劃”，在農業經營、第6 次產業化過程中積極發揮女性的作用。具體是，在關于農業水產業方針決定的探討中，使女性參與義務化，培養女性農業領導者，表彰聘用女性的農業法人，以此積極推進女性的社會活動參與。

此外，為了避免老年人遭受犯罪侵害，加強警察的巡邏工作，訪問老年人的住所，了解老年人的困惑，聽取相關意見，必要時聯系相關機構和親屬解決老年人面臨的問題，以此保護老年人的人權。為了防止養老護理設施從業者及護理人員對老年人的虐待現象，及時把握都道府縣、市町村的虐待現象和應對狀況，并積極推進早期應對措施。政府法律部門又開展相關老年人人權問題的咨詢工作，防止家庭、養老設施對老年人的虐待現象。

通過2018 年版《老齡社會白皮書》可以看出，日本應對老齡化社會對策取得了顯著效果。特別是在老年人就業、發展護理服務、延長健康壽命、保障老年人安全等方面有很大進展，但也存在一些課題。

一是過多的老年人口加大社會保障財政負擔，造成社會保障財政收支不平衡問題。在日本社會保障支出中與老年人密切相關的養老金、醫療、護理的支出最多，因此，在少子老齡化日益嚴峻的背景之下，日本社會保障開支持續增多。保證社會保障可持續是目前日本政府面臨的重大課題。在少子老齡化程度繼續加深的背景之下，今后日本社保制度改革的重要方向及課題主要有以下兩個方面。首先，政府應該真正推進勞動改革，解決非正式員工特別是年輕人收入不穩定問題，增加繳納保費人口基數，減輕社會保障面臨的財政壓力。其次，進行社會保障制度的“模式轉換”，從主要“以老年人為中心”的社會保障向“以各年齡層為對象”的社會保障的方向轉變。主要實現社會保障各年齡層次全覆蓋，形成代際間的相互支持。切實實施社會保障改革方案，構筑中長期穩定的社會保障制度，依然是日本今后面對的課題。

二是“護理離職”問題進一步加劇。雖然日本老年護理逐漸走向社會化，但是仍然有不少老年人選擇居家護理。一些家庭成員為照顧和護理老年人不得不辭掉工作，這被稱為“護理離職”。因很難協調工作與護理之間在矛盾，日本“護理離職”已經成為一個社會問題。家庭中負責對老年人護理的人一般在“護理離職”后，由于沒有收入來源，即使是靠儲蓄支撐一段，生活也會逐漸陷入困境。安倍內閣曾在“新三支箭”之一的“安心的社會保障”中，提出了“護理離職為零”的目標，以實現工作與護理的并立，但沒有收到明顯效果。今后，需要進一步加強護理休假制度，方便職工申請和取得護理休假，減少因護理家人而離職情況的發生。

總之，從2018 年版日本《老齡社會白書》來看，日本對與老年人相關制度不斷加以完善，多措并舉應對人口老齡化。在各種老齡化對策的影響之下，日本人口平均壽命在延長，由“人生80年”向“人生90 年”甚至向“人生100 年”發展。今后的改革趨向是再進一步把退休年齡延長到70 歲，甚至日本正打造一個“終生勞動”制度。在積極應對人口老齡化方面日本已經走在世界的前端。