建設項目環評制度存在問題及優化建議

李燕青

廊坊市綠杉環保技術服務有限公司 河北廊坊 065000

環評制度是環境評價影響制度的簡稱，環評制度貫穿建設項目的始終，是一項實現環保的重要制度。在我國環評制度始建于1979年《環境保護法〈試行〉》。環評制度實施三十幾年后的現如今，依然有現實的困局存在，受到社會各界的質疑、懷疑。隨著新的《環境保護法》的實施，就要對建設項目環評制度的現實困局進行分析，并不斷完善環評制度。

1 建設項目環評制度現實困局

1.1 環境影響評價政府規制不具備實際效益，定位不準確

環評制度在我國出現的時間較短，對環評制度的實施、研究還處于初步探索階段，在實際的應用中與我國的環境評價實際情況會出現失調的情況，往往就會出現政府規制失靈的問題。首先，環評審批條款存在鮮明的“潛伏效應”。隨著環評制度實施的不斷開展，環評審批的權限逐漸下放，除了核設施、秘密工程、跨省級行政區域項目和由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目仍舊是由國家環保部保有其環評文件審批權限，其他權限皆交由地方。設計該制度最初的目的為了有效緩解上級環保部門的審批環評申請案件的壓力，將該權利交由更加了解建設項目實際情況的地方政府環保部門。但是，這也容易導致一些在下放的地方政府環評事務干預不當，默許不達標的建設項目提前上馬等問題存在，這就導致環評事務存在“制度懸置”的執行現實。其次，一些地方政府受到傳統觀念的影響，將環境保護作為區域經濟發展背景式設置。一方面，一些地方政府因為綜合考慮自己當地經濟的內在驅動，結合環境成本的外部效應，做出消極執行環境評價，甚至會有部分地方政府用行政手段來干預環境評價結果。另一方面，一般政府會根據社會輿論中普遍關注的環境評價事務采取更加審慎的態度，對于一些社會影響有限的建設項目就會用相對比較寬松的環境評價執法態度。在上級壓力和外部利益的驅使下，地方政府在環境評價事務中就體現中比較明顯的政府失范問題，環評執行率虛高，環評執行效果整體較差[1]。

1.2 環評制度中利益合謀與權利配置不平衡，評價不夠規范

在國家主導下展開社會化管理與公共決策活動是環評制度的核心，環評工作在一定程度上還需要國家相關行政機關的推動與事實，但是就目前環評制度實施來看，還存在嚴重的政府監管不力，監管亂象的問題。首先，因為環評制度本身具備現代行政管制精神中的風險預防等內容，這就導致在實際的工作中，政府部門處于管制地位，但是并不能成為人們心目中理想化的利益代言人，反而會使人們產生政府與被管理者之間的利益合謀。而且因為環評管理評價結果能夠對建設項目的順利開展產生直接的影響，這就導致一些企業為了獲得開發權限就會付出一定的經濟成本。另外在環評制度實施的整個過程當中，環境行政機關不僅要面對一些利益相關的利益、經濟誘惑，還存在一些個人偏好、地方經濟效益驅動等多方面因素的影響，這就使得環評很容易受到來自于環評報告編制機構、環評工作專家以及環境相關行政機關工作人員的影響。最后，環評制度實施時，政府內部環評審批權限呈現出明顯的分權體制，包括在審批的過程當中，地方本位主義的特點，如果地方政府對建設項目的環境議題干涉不恰當，就會導致環評事物的評價失去獨立性、公平性[2]。

1.3 程序性保證機制中的必要程序公眾參與不足

我國目前的環評制度實施大多是流于形式，社會對環評制度的接受性不強對該現實困局進行分析，不難發現其主要原因是環評評價的整個過程中還尚未調動充分、缺乏廣泛的公眾參與，尚未構建必要的程序性保障機制。一方面，環評需要具備較強的知識性、技術性，這在很大程度上就讓一些不具備專業知識的大眾被排斥在環境評價之外。環境評價中包含了較多深奧的環評術語，應用復雜的環境評價模型，這就使得環境評價工作緊緊局限于一些環境評價專家、環保部門范圍內，這也導致一些環評事務提出“外行禁止干預”的意見。另一方面，雖然公眾能夠廣泛參與到環境評價中，但是這些參與環境評價的建設項目中包含一定的商業機密、國家機密，無法對建設項目的所有數據信息進行全面披露，這就導致參與環境評價的公眾知情權有限，環境評價工作參與往往就流于形式，不具備實際意義。

2 建設項目環評制度的完善路徑

2.1 明確建設項目環評制度功能

科學、明確的法律規范是法律制度的基本要素，也能夠為社會成員開展各項活動提供指南。建設項目環評活動是一項高效、系統、有序開展的完備活動，需要完善的運行機制，針對建設項目環評制度的現實困局，對建設項目環評制度的完善路徑進行分析。環評制度的價值內涵識別和功能定位都必須要對環評活動進行要素性分析。相關學者表明，在一定程度上環境問題的特質決定環境評價是否存在著潛在的危險行為，認定為因果關系，設定理想環境品質等都必須要依賴于一些專業技術性較強的科學技術、科學方法。通過該方式就可以使得環境評價的調查、分析、預測活動的客觀性、事實性特點鮮明。另一方面，環境評價活動都是建立在該過程的調查、分析、預測活動中所產生的科學數據信息。因此，這與大眾期待的唯一真理性結論存在偏差。要想保證環境評價制度實施能夠實現公眾廣泛參與，就需要在其中引入民主理念，提升參與環境評價主體的政治品格[3]。

2.2 實現對多元參與主體的權益義務配置的合理性

因為環境本身的公共屬性，這就決定了國家行政機關負有環境保護的職責和義務。環境行政主管部門一方面要履行本職義務，從而使決策的積極性、主動性得到有效的提升。在環境評價中要充分的發揮在環境影響評價整個過程中的專業性、靈活性以及行政效能方面的優勢，這樣可以更好的發揮其在環境評價中的積極作用。環境主管部門另一方面還要行使必須遵循既定的公法目標，受到相關部門的監督與有效規制。針對當前環境風險公權管控思維和模式盛行的環境評價實踐情況來看，環境決策通常是由行政機關單方面的執行，在該過程中就會存在考慮其他利益而出現的利益考量替換。基于此，就更加需要針對項目建設方、第三方環評機構成立公權機關。這也是針對環評實踐中的評價機構獨立性、公平性缺失問題采取的具體措施，這樣可以進一步提升環評制度的公正性。

2.3 完善以程序要素的環評活動規制程序

環評制度本身是一項程序性較強的制度，如果不能根據該制度構建起與之匹配的程序法制，就不能充分發揮其功能。基于此，就必須要在完善環評制度參與主體權責的基礎上，逐漸構建起環評制度的申請程序、評價程序、審批程序。針對以往環評制度相關工作結束之后后續工作乏力的問題，就需要將環評工作的工作范圍延長到建設項目建設投入使用之后，不僅包括對建設項目的環境風險預估，還要包括建設項目建成之后可能對環境造成的影響評價。我國關于環評制度體系的建設后相關評價還局限于我國的《環境影響評價法》中的27、28條原則性規定，還尚未對以上2條的內容作出具體的規定，相關的內容比較空泛，還缺乏實踐性。基于此，就需要在未來的環評制度實踐中針對環境影響后評價的啟動條件、主題以及參與后評價的方式等程序性的規則進行深入的研究，這樣才能從程序要素方面做好相關規制程序工作，從而使環評制度更好的落實[4]。

3 結語

總而言之，隨著我國社會經濟迅速發展，人們對建設項目的要求也越來越高，不僅要滿足人們對建設項目的功能需求，還要滿足人們對環境可持續發展的需求。基于此，就必須分析建設項目環評制度的現實困局，并不斷完善環評制度，從而促使建設項目綠色環保、可持續發展。