大數據視角下基層治理創新

陳雪玉

摘? 要：大數據對經濟社會多個領域產生了深遠影響，基層治理同樣迫切需要與大數據融合起來。廣州開展3年“四標四實”工作以來，建成全市統一的數字廣州基礎應用平臺，初步解決了基層治理信息不對稱、行政成本高、辦事效率低等問題，但是“四標四實”成果在基層治理中的應用還有待深化。應當立足用戶視角，提升企業和群眾辦事便捷度;堅持問題導向，提升化解基層矛盾的有效性;著眼多元治理，提升市場開發大數據的積極性;整合行政資源，提升跨領域綜合執法的效能。

關鍵詞：大數據;治理;智能化

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2019）31-0035-02

Abstract： Big data has had a far-reaching impact on many areas of economy and society， and grass-roots governance also urgently needs to be integrated with big data. Since Guangzhou carried out the work of "four standards and four facts" for three years， it has built a unified digital Guangzhou basic application platform for the whole city， which has preliminarily solved the problems of asymmetric information， high administrative cost， and low efficiency in grass-roots governance. However， the application of "four standards and four facts" in grass-roots governance still needs to be deepened. We should base ourselves on the perspective of users， enhance the convenience of enterprises and the masses， adhere to the problem orientation， enhance the effectiveness of resolving contradictions at the grass-roots level， focus on pluralistic governance， and enhance the enthusiasm of big data in market development， so as to integrate administrative resources and enhance the efficiency of cross-domain comprehensive law enforcement.

Keywords： big data; governance; intelligence

運用最新科技手段、推動基層治理創新，是新時代提高社會治理智能化水平的必然要求。特別是近年來，隨著新型城鎮化加速推進，改革開放以來大量農村人口向城市遷移的趨勢進一步強化[1]，城市各類資源要素更加集中，并且治理重心不斷下移、治理任務層層分解，基層治理壓力更是日益增大。在基層政府單憑人力難以完全適應治理需求的情況下，如何運用大數據技術，構筑全新的治理框架、提高基層治理效能[2]，是基層治理創新面臨的重要實踐課題。本文以廣州開展“四標四實”工作為例，對這一問題進行分析并提出建議。

1 廣州基層治理存在基礎信息工作滯后的問題短板

廣州是國家中心城市和省會城市，全市總面積7434.4平方公里，人口、產業和建筑物高度密集。轄11個行政區、34個鎮、136個街道辦事處，常住人口接近1500萬人，實際管理人口超過2000萬人。各類市場主體超過200萬戶，其中企業超過100萬戶。建成區超1000平方公里，城中村272個，專業批發市場700余個，僅超高層建筑就超過350棟，龐大的體量對提高基層精細化治理水平、實現“繡花”式治理提出嚴峻挑戰。同時，與其他特大城市類似，廣州城市基層治理中人、房、業等底數不清、情況不明的問題還很突出，特別是人、房、業基礎信息工作落后，在基層治理中基礎要素信息化水平不足，政府信息與實際情況不完全對稱，部門所掌握的數據格式不統一、采集不規范。這些問題短板的存在，導致基層治理中信息技術手段的運用受到極大限制，安全隱患難以及時發現，出現風險難以迅速控制，解決問題難以協同配合，善后處理難以做到便捷高效，對提升基層治理效能造成根本性制約。可以想見，如果基層治理的基礎信息工作基礎依舊沒有夯實，那么基層治理必將無法真正回應社會訴求和群眾意愿。

2 廣州開展“四標四實”工作以建立基層治理大數據庫

針對上述問題，廣州自2016年9月開始，以打造干凈、整潔、平安、有序的城市環境為目標，圍繞摸清城市人口、房屋、單位設施等底數，全面開展“四標四實”地理信息采集、規范、核準工作，加快構建基層治理的大數據庫。

其中，“四標”指的是建立全市統一的標準作業圖、標準建筑物編碼、標準地址庫、標準基礎網格，從根本上減輕基層治理信息采集和數據管理的壓力。標準作業圖，是建立一張全市各級各部門共同使用、數據共享的“標準作業圖”，具體以“廣州地理數字地圖”為底圖，要求職能部門將各自采集的建筑物、地址、單位、設施等信息一律集成到這張底圖，從而形成標準作業圖并據此實現信息交流和工作協調規范化。標準建筑物編碼，就是參照個人身份證號的編碼辦法，按照省、市、區、街道（鄉鎮）、社區（村）、道路、建筑物、房間的順序一一編號，將所有建筑物及其內設房間進行編碼，實行數字化管理。標準地址庫，則是對每棟建筑物的地址做出文字描述，進而在建筑物門墻外加掛門牌，在標準作業圖上標注地址信息，做到每棟建筑物都可識別、可定位。標準基礎網格，即按照每200戶常住人口建立一個基礎網格的標準，對全市城鄉社區劃分基礎網格，每個網格配備2-3名專職或兼職網格員。

而“四實”指的是通過外業調查、入戶走訪與“四標”相結合的方式，核準實有人口、實有房屋、實有單位、實有設施信息，全面掌握基層治理的底數詳情。核準實有人口，是準確采集本地戶籍人口、流動人口和境外人員的基本情況以及動態信息。核準實有房屋，是就房屋的建筑屬性、建設結構、社會用途、法律性質、報建手續等情況，進行全面核實。核準實有單位，是對每個網格內機關、企業事業單位、商戶、社會組織等主體信息進行核實，并將其空間位置標注在標準作業圖上。核準實有設施，是對關系國計民生和城市管理的設施，包括市政服務、綠化園林、供電供水、道路交通、視頻監控等設施，開展實地調查并將其空間位置標注到標準作業圖上。

3 “四標四實”促進基層治理格局優化

廣州開展“四標四實”工作，匯聚公安、住建、規劃、國土、交通、民政、水務、環保、農業等20多個職能部門，廣泛調動街道（鄉鎮）、社區（村）的人力和物力，從零開始，扎實推進基礎信息工作，歷經3年基本建成基層治理大數據庫。目前，全市統一的一張“標準作業圖”平臺（即“數字廣州基礎應用平臺”）已經建成，歸集超過2.5億條城市基礎數據，包括標準建筑物編碼、標準地址庫道路（街巷）名稱、建筑物門樓號牌、含房間號和商鋪號的詳細地址等基礎信息，劃分出近2萬個城鄉“標準基礎網格”，定位視頻點152萬個，全市人、房、業信息核準、更新后納入大數據庫。這些數據實行“市、區、鎮街、村居、基礎網格”五級應用，數字廣州基礎應用平臺與來穗、市場監管、水務、公安、國土、規劃、住建等26個部門的應用系統進行對接，政府部門通過應用平臺實行數據交換和更新。據此，“四標四實”對基層治理的優化效應已經開始顯現。

一是消除了基層治理信息不對稱現象。在“四標四實”的基礎上，全市人、房、業都是一一編碼、一一對應，過去由于數據格式不統一、采集不規范而出現的錯誤信息不再出現，街道（鄉鎮）、社區（村）和職能部門之間共享一套編碼系統、共用一套數據資源，部門之間的數據壁壘開始打破、條塊之間的信息孤島逐漸消除，有力促進基層政府全面、準確掌握人、房、業信息。

二是節約了基層治理的行政成本。過去由于部門、條塊之間各自為政、多頭指揮，造成基層“上面千條線、下面一根針”，光是基礎信息工作就存在信息重復采集、數據格式不兼容現象，極大浪費行政資源，消耗基層大量精力。通過政府建立信息集成平臺、統一數據采集標準，任何一個網格采集的基礎數據都會納入基層治理大數據庫，并為各個部門和基層工作人員所應用，免去重復核準的麻煩。

三是提升了基層治理的行動效率。基層治理過程中所面臨的實際問題往往跨部門、跨領域，牽涉多方面職能。一旦出現問題，有關部門首先需要核對信息，然后分頭開展調查得出結論，進而由其中一個部門牽頭協調，最終做出統一決策。這種做法，不僅費時費事，而且可能難以達成共識。在“四標四實”框架下，基層治理效率獲得極大提升。例如，區政府擬在某個鄉鎮建立資源熱力電廠，只要國土、規劃、住建、環保、民政等部門將選址位置標注在標準作業圖上，同時調取周邊范圍內的人口、房屋和產業信息，分析學校、居民區、河流等數據，就可以對資源熱力電廠焚燒垃圾所可能產生的污染范圍進行預測，為最終決策提供互相認可的科學依據。

4 推動基層治理深化應用“四標四實”成果的可能路徑

雖然目前廣州“四標四實”工作已經取得階段性成效，全市人、房、業等基礎信息納入大數據庫管理，但是龐大信息量所蘊含的價值和規律還有待深入挖掘[3]，其對基層治理的促進作用還沒有充分發揮出來。

一是應當立足用戶視角，提升企業和群眾辦事便捷度。利用部門信息充分共享這一契機，廣泛推行企業和群眾“一卡通”或刷臉辦事方式，讓辦事者經過必要的一次性審核程序后，就不再需要重復提交證明材料，最大限度地提高辦事效率，變“群眾多跑腿”為“數據多跑路”，進一步優化企業和群眾的用戶體驗。

二是應當堅持問題導向，提升化解基層矛盾的有效性。針對標準作業圖疊加的治理隱患數據，注重積累人、房、業出現矛盾糾紛的歷史信息，梳理分析基層矛盾的易發點、多發點，提煉基層治理的問題趨勢和客觀規律，研判采取有針對性的治理策略，建立常態化反饋評估風險點的工作路徑，靠前消除基層矛盾。

三是應當著眼多元治理，提升市場開發大數據的積極性。圍繞構建多元化糾紛解決機制，扭住發揮市場創新活力這一關鍵，支持和鼓勵市場主體參與開發政務大數據，為社會提供多樣化、多層次、社會化服務，滿足企業和群眾日益增長的生產生活需求，把政府主導推進基層治理與市場有效參與基層治理融合起來。

四是應當整合行政資源，提升跨領域綜合執法的效能。發揮信息共享倒逼行政效率提升的推動作用，以結果導向促進行政機制優化和部門職能重構，瞄準跨領域違法違規現象，下大力氣解決社會反映強烈的嚴格公正規范文明執法水平不高、行政不作為亂作為慢作為問題，把數據互通性轉化為更高的綜合執法效能。

參考文獻：

[1]國家衛生與健康委員會.中國流動人口發展報告[R].2018.

[2]唐有財，張燕，于健寧.社會治理智能化：價值、實踐形態與實現路徑[J].上海行政學院學報，2019（4）：54-59.

[3]陳曉春，張雯慧.價值共創視角下“三共”社會治理格局的大數據應用研究[J].湖南大學學報（社會科學版），2019（3）：41-47.