氣象服務市場合規性監管初探＊

楊琳

氣象服務市場合規性監管初探＊

楊琳

（山西省氣象局，山西 太原 030002）

國務院深化簡政放權、放管結合、優化服務的一系列改革舉措，進一步釋放和激發了氣象服務市場活力，同時促進了氣象主管機構社會治理能力的提升。中國氣象服務市場監管的思考建議是建立合理的氣象服務領域的市場管理制度與規范，實現監管重心由事前監管向事中事后監管轉移；強化制度設計的合法化，確保氣象主管機構的監管行為“依法合規、規范有序”，為氣象服務市場有序發展提供優質服務。

氣象服務；市場合規性；監管；市場管理制度

1 問題的提出

以黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為標志，中國新一輪改革戰略部署全方位開啟。《決定》明確提出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，彌補市場失靈。”國務院按照黨中央的部署，以轉變政府職能為開局，將大力推進行政審批制度改革作為“當頭炮”，持續推進簡政放權，激發市場活力，提出了減少環節、破除壟斷、切斷利益關聯、實行清單管理、規范收費、加強監督6個方面的舉措，強力推進簡政放權、放管結合、優化服務。

中國氣象局黨組主動適應國家深化改革大勢，在充分調研、科學謀劃的基礎上，先后提出《關于全面深化氣象改革意見》《氣象服務體制改革實施方案》《關于全面推進氣象法治建設的意見》，全面推進氣象現代化，加快推進氣象服務體制改革。隨著氣象服務體制改革的逐步深入，不僅限于氣象信息服務、防雷，包括氣象儀器制造、人影裝備等氣象關聯產業，都將有更多的市場主體加入。對多元化的氣象服務市場供給主體、新型的社會關系和即將出現的許多新情況、新問題，特別是國務院提出“放管服”改革等一系列要求，加快建立更為科學合理的氣象服務市場監管手段十分必要而迫切。本文探討的氣象服務市場合規性監管，強調氣象服務市場主體的市場行為和政府氣象主管機構的監管行為都要“依法合規、規范有序”，以保證氣象服務市場主體在統一開放、競爭有序的市場中自由、合規地運營，即“法無禁止皆可為”；政府氣象主管機構的監管工作要依法依規開展，即“法無授權不可為”。

2 中國氣象服務市場發展面臨的新挑戰

2.1 氣象服務市場主體呈現多元化趨勢

中國氣象服務大致分為公益氣象服務、專業氣象服務和商業氣象服務。公益氣象服務由政府氣象部門通過大眾傳媒向社會公眾發布天氣預報、重大災害性天氣預警，為社會經濟生產、群眾生活提供公益服務。專業氣象服務針對氣象信息高敏感和依賴性強的行業需求提供的差異化、精細化有償氣象服務。目前公益氣象服務和專業氣象服務主要由政府氣象部門提供。隨著氣象服務市場的開放，社會資本獲得了進入氣象服務領域的契機，商業氣象服務必然會形成一定的規模。當前中國氣象服務市場處于擴大開放的探索期，社會資本投資氣象服務初露端倪，國外氣象公司對國內市場躍躍欲試。凡是法律法規沒有禁止的服務領域，都將向社會資本開放。除公眾氣象預報警報由當地氣象主管機構所屬的氣象臺站發布外，其他氣象服務項目法律法規只有準入條件的規定，并沒有法律法規明令禁止。氣象服務市場面臨全面放開，現行“屬地化”服務格局將被打破。

2.2 氣象服務市場法律依據尚不健全

《中華人民共和國氣象法》（以下簡稱《氣象法》）于2000-01-01正式實施，是中國第一部規范氣象活動的基本法律。圍繞《氣象法》，中國已經初步形成了由3部氣象行政法規、20部部門規章以及200余部地方性法規和政府規章組成的氣象法律法規體系。

但隨著國家改革發展，《氣象法》及其相關法律領域的立法理念、宗旨、價值取向等正逐步顯現出局限性。逐步發展起來的氣象服務市場還需要在理論儲備和立法實踐上繼續探索以進入氣象立法的視野，必須制訂相關配套法規來規范、引導和保障。

一方面，市場化的配套制度建立、資質認定、政策服務等存在缺失與不足，與氣象服務有關的信息市場、技術市場、產品市場、人才市場規則找不到相應法律依據；另一方面，相關法律法規雖然以公益氣象為基本的價值取向，但是并未對氣象公益的范圍和邊界進行明確界定。此外，現有相關法律法規、部門規章多屬程序性規定，這些規定過于原則性，操作性不強，缺少技術標準。

2.3 氣象服務市場化意識有待增強

長期以來，中國氣象服務一直由氣象部門體制內機構和人員承擔，氣象有償服務所得收益在很大程度上彌補了氣象事業經費投入的不足，支持了部門氣象的發展。但與此同時，部門和體制內人員對氣象服務市場化認知不足，仍然停留在氣象部門服務收益的階段，對市場主體參與氣象服務的接受程度還跟不上目前的發展形勢，氣象服務市場意識有待增強。在現今國家明確政事企分開，充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的大形勢下，部門和體制內人員對于市場主體參與氣象服務的認識還難以適應，一些地方、單位對于氣象服務市場主體還存在歧視、抵制的情況，甚至存在打壓的現象。亟需真正轉變氣象部門人員和社會公眾對氣象服務的認識，切實建立起氣象服務市場化意識，打造公平競爭、有序發展、優質服務的良好氛圍和環境。

3 合規性監管

合規性監管，就要把握氣象部門簡政放權、放管結合、優化服務的科學內涵。

3.1 氣象服務市場合規性監管的含義

合規性監管一詞源自金融領域，原意是指對被監管對象執行有關法規、制度和規章的情況進行監管，以規范被監管對象的經營行為，維護金融秩序。將合規性監管概念引入氣象服務市場管理后，氣象服務市場合規性監管不僅指氣象主管機構須對氣象服務市場主體的行為是否合乎法律法規進行監管，還要強調構建良好的法律法規環境，明確監管主體行為的規范化與監管方式的合規性，氣象主管機構作為監管主體，各項監管工作要依法合規、規范進行。

作為政府的氣象主管機構，要管好整個氣象行業，而不僅僅是氣象部門。要遵循行政不干預原則，退出氣象服務的微觀管理領域，減少對氣象服務市場的直接管理，指導和鼓勵經營性氣象服務主體跨地區、多層次進行合作和競爭，以加快形成國內統一開放的氣象服務市場；作為科技型部門，要強化制訂政策法規、部門規章、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，包括對市場準入的甄別、對氣象服務業務標準、產品質量管理、企業信用評價、企業資質和個人執業資質評定等。

3.2 氣象服務市場合規性監管的分析框架

合規性監管應注重從傳統的一元主體監管向多元主體監管、以事前監管為主向過程監管的全面轉變，事前、事中、事后監管要協調配合，實現監管重心從事前監管向事中、事后監管轉移。

氣象服務市場合規性監管的分析如圖1所示。其中，合規性監管以健全的法律法規和服務質量標準體系為前提，氣象服務市場主體和監管主體的行為都必須依法合規；氣象主管機構協同工商、稅務、銀行等共同監管氣象服務市場行為，在監管中處于主導地位；行業自律和公眾監督也要發揮作用。氣象服務市場主體在法律法規框架下開展經營活動。

4 氣象服務市場合規性監管的著力點

4.1 拓寬氣象法律法規的范疇

4.1.1 提高氣象法律體系的效力層次

目前氣象法律體系中只有1部全國人大通過并頒布的氣象法律和3部國務院頒布的氣象行政法規，其他都是部門規章和地方性法規。氣象法律效力層次較低，影響公共氣象服務質量和氣象執法的效率。

4.1.2 明確氣象公益與市場的邊界，通過確權培育市場

上位法清晰界定公益和市場邊界，下位法明確市場準入范圍及規則，責、權、利要劃分明確。公益本位作為《氣象法》的立法核心宗旨不能變。考慮到市場開放后在資源獲取、市場占有等方面的競爭性，應該在國家層面明確氣象公益的概念、范圍、界限與目標，建立氣象公益救濟制度，才能對氣象公益與營利性服務采取不同的保護標準、原則和方式。修訂《氣象法》，對專業氣象服務和商業氣象服務進行法律規范，為氣象服務市場設立行為規則，避免競爭環境下市場無序擴張，損害氣象公益。

4.1.3 完善侵犯氣象公益的法律責任制度

《氣象法》應通過概括加列舉的方式明確侵犯氣象公益的情形，完善民事、行政和刑事責任內容，加大侵犯氣象公益法律責任的處罰力度，特別是非法移動、侵占、破壞氣象探測設施和探測環境行為。

4.1.4 探索氣象服務保險制度

氣象與保險行業聯合，利用好保險的風險分攤功能，可有效解決氣象服務市場主體因科技發展水平制約而導致的市場糾紛。中國氣象服務市場剛剛起步，氣象服務保險有很大的發展潛力，《氣象法》應確立氣象服務保險制度的一般性內容，進而探索專門立法對氣象服務保險合同、承保保險公司的資質和條件、氣象服務保險經營規則、氣象服務保險監管等詳細規定。

4.2 建構氣象服務市場管理體系

4.2.1 “善規”

“善規”即完善氣象相關法律規制。氣象服務市場的形成，必定要由國家和政府通過法律、政策、標準、規范等進行引導。當前須緊跟氣象服務市場化發展需求，加緊建設與之相適應的氣象服務法律法規，規范氣象服務的市場行為。

設立氣象服務市場準入制度。在目前推動人大立法條件不夠充分的情況下，中國氣象局可以優先考慮制訂部門規章，對氣象服務市場主體應當遵循的基本規則和監督管理要求等進行全面規范。建立全國統一的氣象服務機構資質管理和從業人員資格管理制度，制訂氣象服務機構和從業人員準則和標準，持證上崗，建立教育培訓的長效機制，推動氣象服務機構和從業人員職業化進程。

加強氣象服務標準規范建設。站在國家戰略的高度，加快建立一套和國際接軌的氣象服務標準體系。會同質監部門制訂并實施氣象服務標準審定辦法，積極研究制訂氣象服務方面的國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準等，形成結構合理、內容全面、科學規范的氣象服務標準體系。研究制訂和完善專業氣象服務標準、規范和規程，研制具有自主知識產權的氣象高新技術標準，創建一批氣象高新技術的標準示范項目。把標準作為相對成熟的氣象服務市場游戲規則，實現以標準引領市場，以標準管理市場，將推動氣象服務市場走向嚴格意義上的規范有序。

4.2.2 “寬進”

“寬進”就是降低準入門檻。

簡政放權，使更多的“審批”變為“備案”。細化“市場準入條款”，行使對國內外氣象服務提供者的準入“甄別權”，在準入環節上明確資質要求和業績要求，積極引導資力雄厚、業績優良、財會制度健全的國內外氣象服務公司進入競爭市場。氣象部門要貫徹好國務院關于進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務的部署和要求，繼續簡化審批程序、優化審批服務、提高行政審批質量和實效，在氣象服務領域更多地推行“備案管理制”，鼓勵和吸引更多的的社會資本進軍氣象服務市場。

3．定義愿景（vision）。愿景指引著企業應該堅守何種核心價值觀及宗旨，應該朝著什么樣的未來推動進步。任何有效的愿景都必須體現該組織的核心理念，而核心理念又由兩部分組成：一是核心價值觀，即指導原則和信條；二是核心宗旨，即組織存在的最根本理由。“管院在線”愿景，我們定義為：堅持高起點、高標準，培養具有人文底蘊、企業家精神、杰出創新創業能力的優秀人才，打造國內一流、國際上有一定影響力的石油石化專業在線培訓平臺。

建立權力和責任清單。目前，各級氣象部門已經建立行政審批、行政處罰和相關行政管理的“權力和責任清單”并向社會公布，氣象主管機構和市場之間需要勾勒出一條清晰的界限，氣象主管機構在權力清單之外將嚴格遵循“法無授權不能為”，從而促進氣象服務市場的投資環境更加透明、公平和便利。

4.2.3 “嚴管”

“嚴管”就是嚴格依法依規管理。

加強事中事后監管。“寬進”之后，如何杜絕“監管真空”？“低門檻”下的“加強事中事后監管”是重點也是難點。在“簡”和“放”的同時，針對行政審批及相關中介服務事項取消、下放和清理的情況，要制訂規范事中事后監管細則，推進“雙隨機，一公開”機制建立，確保取消的行政審批事項能夠“接得住”“管得好”。

完善和創新氣象服務監管方法。在監管方法上，現場檢查與非現場檢查應雙管齊下。建立氣象服務主體資信等級制度，根據氣象服務主體技術實力、經營管理水平、經濟效益和遵紀守法情況，綜合評定其資信等級，并定期公布。

4.2.4 “合力”

推動氣象服務市場主體信用體系建設，實施守信激勵和失信懲戒機制。開展氣象服務市場主體信用評價工作，誠信記錄信息將在公共信用信息服務平臺向全社會公開，任何企業和個人都能隨時上網查詢。這樣一旦某公司的氣象服務遭用戶多次投訴或出現服務質量不符合行業標準等問題，就面臨信用降級風險，甚至因為信用危機而被市場淘汰。

建立氣象服務市場信息管理和綜合執法制度。氣象部門要與工商、稅務、安監、消防等部門建立常態化合作機制，形成專業監督和綜合執法相結合的工作制度；將氣象服務主體的基礎信息、運營信息納入信息共享平臺，形成部門聯動執法機制，啟動多元監督主體分工合作與相互協調機制；利用好由氣象服務行業協會、消費者協會、第三方中介組織等社會監督力量啟動氣象服務市場主體異常名錄制度、第三方評估制度、反壟斷和反不正當競爭監督等。

4.3 積極培育氣象服務市場，做好相關配套保障工作

4.3.1 探索氣象數據開放

要根據世界氣象組織章程和中國法律法規規定，建立面向全社會開放的數據共享平臺，放開基本預報產品等內容，為氣象服務企業帶來更大便利。學會、協會要共享承接的氣象從業人員資質認定服務信息，探索相應制度，保障各類氣象服務市場主體在設立條件、職業資格、基本氣象資料共享方面享受公平待遇。

4.3.2 探索氣象資源共享

資源共享可以帶動氣象服務市場化深入發展。政府的氣象部門、高校和科研院所、氣象服務企業是氣象資源共享的主體。構建一個能與氣象服務市場化相適應的可實現的資源共享協議機制，發展和完善規范化的資源共享市場。氣象部門在氣象信息資源、氣象網絡通訊、氣象預報技術、氣象人才方面有得天獨厚的優勢，在業內起著宏觀調控和公共服務的作用，可以探索氣象資源在部門內跨省跨區域共享、行業間共享、全社會可用資源共享。確立一項資源共享共建機制并最終建立起一套合理的利益分配格局，維護好氣象服務市場化中資源共享主體的權益與利益平衡。各資源主體均應能找到明確的發展定位，各生產要素提供者按照各自產權及產品生產過程中的貢獻率，獲取各自應得的經濟效益。

4.3.3 探索氣象服務市場激勵

構建氣象服務保險制度。開啟氣象科學與保險業合作的研究。加大氣象保險科研力度，參與政府自然災害風險保障制度研究。通過建立氣象知識產權保護及交易制度、氣象服務市場中介機構培育制度等，成為培育市場的有力推手。根據相關法律規定，保護氣象服務消費者合法權益，明確氣象服務消費糾紛的救濟原則、途徑、程序等，構建完善的訴訟救濟機制。

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A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.16.041

2095－6835（2019）16－0097－03

楊琳（1986—），女，山西聞喜人，法學碩士，2011年畢業于山西師范大學，從事氣象政策法規工作。

中國氣象局軟科學自主項目“氣象社會管理中信用體系建設與運行機制研究”（編號：2017【04】）

〔編輯：嚴麗琴〕