以創新引領PPP 可持續發展
——基于深圳的實踐探索

何建輝 武漢大學政治與公共管理學院

1 問題緣起及文獻綜述

PPP 不是一個新事物，實際上早在上個世紀70-80 年代，英美法德等發達國家已經采用PPP 來實現政府的項目融資、項目管理、公共服務等目標。我國自2013 年以來，密集出臺了諸多PPP 相關政策及各項具體措施。

2 PPP 創新及可持續發展的內涵

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社會資本合作，以特許經營協議為基礎，為有效提供公共產品與服務，政府與社會資本結成合作伙伴。財政部認為這種長期合作關系應集中在基礎設施與公共服務領域，主要由社會資本承擔設計、建設、運營等工作，社會資本通過“使用者付費”或“必要付費”獲得投資收益，政府職能部門負責PPP 所有事項的監管。因此，通過私人部門供給與公共部門購買公共產品與服務，提升了PPP 的效率，同時以協議（合同）清晰地界定雙邊的權利與責任，充分發揮出公共部門標準制定職責與社會資本的專業技能，以經濟收益為紐帶進行了適當的風險轉移與分擔。

3 探索PPP 可持續發展的政策建議

3.1 項目選擇與目標定位的前瞻性

目前的PPP項目建設與運營機制，無論是私人部門還是公共部門，均會優先選擇現金流穩定、收費定價機制透明的項目；從容易出政績來看，主推經營性PPP 項目尤為青睞。具有一定全局性理念的PPP項目,適用于市政工程、交通運輸等政府需承擔責任又易市場化的基礎設施、城鎮綜合開發與公共服務等傳統類PPP 項目。作為粵港澳大灣區核心城市以及建成世界一流灣區城市的愿景，深圳要充分利用現階段財力雄厚的優勢，在PPP 項目選擇上要有前瞻性，逐步將更多公共資源引入到醫療、教育培訓、健康養老、休閑旅游等公共服務類PPP 項目，探索水利、生態保護、資源環境等PPP 項目的階段性及財政資金的引領方式。前期以財政獎勵與補償為宜，中期以良好收益預期引領，后期以高質量發展為管理監督的核心。

“物有所值”與強烈的“正外部性效應”是深圳市PPP 項目選擇的重要原則與標準，也是前瞻性的核心要義。歐盟《PPP 成功指南》指出，工程進度又快又好、全壽命期項目成本下降、風險分擔機制優化、服務質量穩步提升等是“物有所值”的基本要素。公共部門要根據市情、財政收支、實際需要等現實，確定深圳PPP 項目，并根據情形變化確定其應否進入項目庫。由于PPP 項目復雜，前期費用高，磋商過程冗長，項目規模門檻較高。深圳市職能部門應該創新機制設計，將磋商事宜以業務外包的方式轉給第三方專業機構，公共部門只要控制主要節點與要點。關于促進PPP 項目的“正外部性效應”，應聘請業界精英與專業人士以及專家學者，確定未來PPP 項目的選擇領域、作用途徑以及操作規則。

3.2 創新法治機制為PPP 可持續發展提供法律保障

PPP 項目自帶“法治”基因。深圳要在PPP 領域引領全國，利用毗鄰香港的地緣優勢，借助香港政府與私人部門的合作經驗，探索PPP 法治新機制是最有可能性的，也是最富有創新性。盡管政府在PPP 項目發包前，具有“主導權與特許權，處于強勢地位。但是一旦簽約PPP，政府只是一個普通“民事主體”，與企業是平級的，必須依法定規范履約，必須遵照“法律面前人人平等”原則，以法律強力約束政府。政府違約按照法律程序予以公正公平處理。用法律約束政府行為，推動政府職能實質性轉變，是塑造高水平營商環境的基本法治手段和要素。因此，深圳創新PPP 法治機制，主要從如下三個方面入手：

一是健全完善PPP 法治框架。二是制定PPP 投融資條例以及實施細則。三是制定專門的、綜合性的《政府和社會資本合作條例》，促進政府角色轉變，重新定義政府在PPP 項目建設運營中的合作者地位，創新其監管方式，推進政府從監管向監管服務轉變。

3.3 建設高水平監管機制，規范PPP 可持續發展路徑

政府的著力點應放在構建高水平監管機制以及創建良好的PPP營商法治環境，逐步退出PPP 項目具體事務性管理，可以將其外包給專業性第三方。高水平監管機制主要包括如下三個方面的創新：一是全程監管流程再造。二是PPP 項目全程審計監督。三是直接監管與間接監管相結合。

3.4 創新PPP 管理機制，提升可持續發展績效

一是制定政府監管人員技術與職業守則，明確參與人員職責，對其PPP 監管業績進行認定，納入年度工作情況考核。當政府部門違約時，確認應由監管人員承擔的責任及懲治措施，明確政府賠償的界限及相應標準等級，該賠償認定需由第三方專業性機構予以評估。同時，政府部門應定期公布PPP 項目的運營報告，推動社會公眾對PPP 項目進行監督。

二是制定PPP 投融資管理條例。政府逐步構建起融資框架體系，確認投融資的適用范圍；調整銀行信貸評估方式，完善評估指標體系；鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放，協調銀行與社會資本投融資合作。健全投融資程序，包括招投標、評標、特許權認定、風險分擔比例、權利與義務約定以及爭議解決方案等。

三是構建PPP 項目風險識別及分擔機制。PPP 項目核心要義是利益共享當然也要風險共擔。確定風險類別，應涵蓋PPP 項目全生命周期的所有階段與領域；充分收集PPP 項目的根據歷史信息，修正前一步認定的風險類別，給出潛在風險因素匯總表；召集PPP 項目專家論證，篩選高風險因子；借助管理工具，對潛在風險因素進行處理，構建風險因素雙層級結構并化解。在風險識別出的基礎上，根據責任約定、收益約定及其他約定，分攤風險損失。

3.5 發展PPP 項目資本市場為PPP 項目提供資金保障

目前，深圳證券交易所已推出PPP 項目資產證券化市場業務，另一個重點是發展有深度的PPP 債券市場。允許社會資本在債券市場發行債券，政府要在銀行、社會資本以及資本市場之間牽線搭橋，制定協調三方的投融資條例和工作細則。應參考學習英國、加拿大等的養老基金投資基礎設施的成功經驗。同時，大力發展PPP 項目金融中介機構，逐步提升PPP 項目專業化融資水平，制定違約懲治守則以及其他競業禁止條款。利用深圳互聯網金融發達的特點，聯合金融科技公司，用技術手段提升資金使用和監管水平，提升PPP 項目資金利用效率。深圳大運中心PPP 項目后續維護通過設立調蓄基金，創造性地解決了這一難題，該資本運營做法值得在全國范圍內推廣。

3.6 構建利益協調與激勵機制，減少PPP 可持續發展阻力

政府正確行使職能是PPP 項目成功的關鍵環節，通過協議確立恰當的激勵與約束機制，確認雙邊的權利、義務與責任，協調好雙邊利益，合理分擔風險，創設良好的激勵約束機制十分必要，需要在如下兩個方面進行探索：一是協調好PPP 項目中的公益與私益。二是采取差異化協調與激勵措施。