以創(chuàng)新引領(lǐng)PPP 可持續(xù)發(fā)展
——基于深圳的實踐探索

何建輝 武漢大學政治與公共管理學院

1 問題緣起及文獻綜述

PPP 不是一個新事物，實際上早在上個世紀70-80 年代，英美法德等發(fā)達國家已經(jīng)采用PPP 來實現(xiàn)政府的項目融資、項目管理、公共服務(wù)等目標。我國自2013 年以來，密集出臺了諸多PPP 相關(guān)政策及各項具體措施。

2 PPP 創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社會資本合作，以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，為有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府與社會資本結(jié)成合作伙伴。財政部認為這種長期合作關(guān)系應集中在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，主要由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營等工作，社會資本通過“使用者付費”或“必要付費”獲得投資收益，政府職能部門負責PPP 所有事項的監(jiān)管。因此，通過私人部門供給與公共部門購買公共產(chǎn)品與服務(wù)，提升了PPP 的效率，同時以協(xié)議（合同）清晰地界定雙邊的權(quán)利與責任，充分發(fā)揮出公共部門標準制定職責與社會資本的專業(yè)技能，以經(jīng)濟收益為紐帶進行了適當?shù)娘L險轉(zhuǎn)移與分擔。

3 探索PPP 可持續(xù)發(fā)展的政策建議

3.1 項目選擇與目標定位的前瞻性

目前的PPP項目建設(shè)與運營機制，無論是私人部門還是公共部門，均會優(yōu)先選擇現(xiàn)金流穩(wěn)定、收費定價機制透明的項目；從容易出政績來看，主推經(jīng)營性PPP 項目尤為青睞。具有一定全局性理念的PPP項目,適用于市政工程、交通運輸?shù)日璩袚熑斡忠资袌龌幕A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)與公共服務(wù)等傳統(tǒng)類PPP 項目。作為粵港澳大灣區(qū)核心城市以及建成世界一流灣區(qū)城市的愿景，深圳要充分利用現(xiàn)階段財力雄厚的優(yōu)勢，在PPP 項目選擇上要有前瞻性，逐步將更多公共資源引入到醫(yī)療、教育培訓、健康養(yǎng)老、休閑旅游等公共服務(wù)類PPP 項目，探索水利、生態(tài)保護、資源環(huán)境等PPP 項目的階段性及財政資金的引領(lǐng)方式。前期以財政獎勵與補償為宜，中期以良好收益預期引領(lǐng)，后期以高質(zhì)量發(fā)展為管理監(jiān)督的核心。

“物有所值”與強烈的“正外部性效應”是深圳市PPP 項目選擇的重要原則與標準，也是前瞻性的核心要義。歐盟《PPP 成功指南》指出，工程進度又快又好、全壽命期項目成本下降、風險分擔機制優(yōu)化、服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提升等是“物有所值”的基本要素。公共部門要根據(jù)市情、財政收支、實際需要等現(xiàn)實，確定深圳PPP 項目，并根據(jù)情形變化確定其應否進入項目庫。由于PPP 項目復雜，前期費用高，磋商過程冗長，項目規(guī)模門檻較高。深圳市職能部門應該創(chuàng)新機制設(shè)計，將磋商事宜以業(yè)務(wù)外包的方式轉(zhuǎn)給第三方專業(yè)機構(gòu)，公共部門只要控制主要節(jié)點與要點。關(guān)于促進PPP 項目的“正外部性效應”，應聘請業(yè)界精英與專業(yè)人士以及專家學者，確定未來PPP 項目的選擇領(lǐng)域、作用途徑以及操作規(guī)則。

3.2 創(chuàng)新法治機制為PPP 可持續(xù)發(fā)展提供法律保障

PPP 項目自帶“法治”基因。深圳要在PPP 領(lǐng)域引領(lǐng)全國，利用毗鄰香港的地緣優(yōu)勢，借助香港政府與私人部門的合作經(jīng)驗，探索PPP 法治新機制是最有可能性的，也是最富有創(chuàng)新性。盡管政府在PPP 項目發(fā)包前，具有“主導權(quán)與特許權(quán)，處于強勢地位。但是一旦簽約PPP，政府只是一個普通“民事主體”，與企業(yè)是平級的，必須依法定規(guī)范履約，必須遵照“法律面前人人平等”原則，以法律強力約束政府。政府違約按照法律程序予以公正公平處理。用法律約束政府行為，推動政府職能實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，是塑造高水平營商環(huán)境的基本法治手段和要素。因此，深圳創(chuàng)新PPP 法治機制，主要從如下三個方面入手：

一是健全完善PPP 法治框架。二是制定PPP 投融資條例以及實施細則。三是制定專門的、綜合性的《政府和社會資本合作條例》，促進政府角色轉(zhuǎn)變，重新定義政府在PPP 項目建設(shè)運營中的合作者地位，創(chuàng)新其監(jiān)管方式，推進政府從監(jiān)管向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.3 建設(shè)高水平監(jiān)管機制，規(guī)范PPP 可持續(xù)發(fā)展路徑

政府的著力點應放在構(gòu)建高水平監(jiān)管機制以及創(chuàng)建良好的PPP營商法治環(huán)境，逐步退出PPP 項目具體事務(wù)性管理，可以將其外包給專業(yè)性第三方。高水平監(jiān)管機制主要包括如下三個方面的創(chuàng)新：一是全程監(jiān)管流程再造。二是PPP 項目全程審計監(jiān)督。三是直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合。

3.4 創(chuàng)新PPP 管理機制，提升可持續(xù)發(fā)展績效

一是制定政府監(jiān)管人員技術(shù)與職業(yè)守則，明確參與人員職責，對其PPP 監(jiān)管業(yè)績進行認定，納入年度工作情況考核。當政府部門違約時，確認應由監(jiān)管人員承擔的責任及懲治措施，明確政府賠償?shù)慕缦藜跋鄳獦藴实燃墸撡r償認定需由第三方專業(yè)性機構(gòu)予以評估。同時，政府部門應定期公布PPP 項目的運營報告，推動社會公眾對PPP 項目進行監(jiān)督。

二是制定PPP 投融資管理條例。政府逐步構(gòu)建起融資框架體系，確認投融資的適用范圍；調(diào)整銀行信貸評估方式，完善評估指標體系；鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放，協(xié)調(diào)銀行與社會資本投融資合作。健全投融資程序，包括招投標、評標、特許權(quán)認定、風險分擔比例、權(quán)利與義務(wù)約定以及爭議解決方案等。

三是構(gòu)建PPP 項目風險識別及分擔機制。PPP 項目核心要義是利益共享當然也要風險共擔。確定風險類別，應涵蓋PPP 項目全生命周期的所有階段與領(lǐng)域；充分收集PPP 項目的根據(jù)歷史信息，修正前一步認定的風險類別，給出潛在風險因素匯總表；召集PPP 項目專家論證，篩選高風險因子；借助管理工具，對潛在風險因素進行處理，構(gòu)建風險因素雙層級結(jié)構(gòu)并化解。在風險識別出的基礎(chǔ)上，根據(jù)責任約定、收益約定及其他約定，分攤風險損失。

3.5 發(fā)展PPP 項目資本市場為PPP 項目提供資金保障

目前，深圳證券交易所已推出PPP 項目資產(chǎn)證券化市場業(yè)務(wù)，另一個重點是發(fā)展有深度的PPP 債券市場。允許社會資本在債券市場發(fā)行債券，政府要在銀行、社會資本以及資本市場之間牽線搭橋，制定協(xié)調(diào)三方的投融資條例和工作細則。應參考學習英國、加拿大等的養(yǎng)老基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的成功經(jīng)驗。同時，大力發(fā)展PPP 項目金融中介機構(gòu)，逐步提升PPP 項目專業(yè)化融資水平，制定違約懲治守則以及其他競業(yè)禁止條款。利用深圳互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)達的特點，聯(lián)合金融科技公司，用技術(shù)手段提升資金使用和監(jiān)管水平，提升PPP 項目資金利用效率。深圳大運中心PPP 項目后續(xù)維護通過設(shè)立調(diào)蓄基金，創(chuàng)造性地解決了這一難題，該資本運營做法值得在全國范圍內(nèi)推廣。

3.6 構(gòu)建利益協(xié)調(diào)與激勵機制，減少PPP 可持續(xù)發(fā)展阻力

政府正確行使職能是PPP 項目成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過協(xié)議確立恰當?shù)募钆c約束機制，確認雙邊的權(quán)利、義務(wù)與責任，協(xié)調(diào)好雙邊利益，合理分擔風險，創(chuàng)設(shè)良好的激勵約束機制十分必要，需要在如下兩個方面進行探索：一是協(xié)調(diào)好PPP 項目中的公益與私益。二是采取差異化協(xié)調(diào)與激勵措施。