縣域土地利用總體規劃調整完善探析

摘 要： 隨著現代經濟、城市的快速發展，土地利用總體規劃會與現階段經濟發展不相適應，為了實現土地利用總體規劃的指導性與權威性，需要對土地規劃進行調整和完善。文章基于海安縣土地利用總體規劃調整完善編制項目，對縣域土地利用總體規劃調整完善進行探討，以期為現代合理的土地利用規劃編制與完善提供借鑒。

關鍵詞： 縣域;土地利用總體規劃;調整;完善

一、 引言

現代社會的發展過程中，土地是生產、生活、生態的重要因素，土地的利用要適度、合理、科學，最高效的發揮土地的利用效果。但隨著經濟的不斷發展，土地利用總體規劃不能與現實狀況相適應，不同程度影響到了地方的發展，為此文章對縣域土地利用總體規劃的調整完善進行探析。

二、項目概況

2017年1月，海安縣國土資源局委托南京博源規劃設計集團有限公司

進行海安縣土地利用總體規劃調整完善編制工作。該項目規劃范圍為海安縣行政轄區所有土地，區域土地總面積為1183.57平方千米。該項目中的規劃調整完善基期年為2014年，規劃調整期限是2015至2020年。項目規劃調整完善利用現狀數據選擇2014年土地利用現狀變更調查成果，根據《國土資源部辦公廳關于印發市縣級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》進行規劃技術轉換所得。

三、 規劃調整完善的必要性分析

土地利用總體規劃是對土地管理、城鄉建設提供指導的文件，是進行耕地保護落實、用地集約和節約的關鍵手段，也是規劃建設土地利用、土地用途管制的依據條件。隨著現代經濟的不斷發展，交通能源、城鎮建設、行政區域劃分等基礎設施在投入力度上得到提升，經濟與規劃之間的關系不再能保持協調。因村鎮發展用地、重點項目用地在需求的估量中存在前瞻性差、農田規劃布局合理性差等問題明顯，導致規劃內容與戰略用地需求存在較大的差異，導致用地矛盾更為突出。尤其在建設用地、二次土地調查中明確的耕地與原規劃編制產生了極大改變，導致規劃內容與發展需要、實際狀況產生了不相適應、協調的問題，對于規劃權威性造成影響，也使地方發展受到不同程度影響，因此需要開展土地利用總體規劃的調整和完善。

四、 縣域土地利用總體規劃的調整完善實施

（一）控制指標調整與分解

在進行規劃調整完善工作中，指標的調整和分解是其中的重難點。在進行指標調整與分解中，要保證指標落到實處，可以與地區發展需要相適應，該行政區新增建設用地能夠達成各個鎮區用地需求。該項目中進行控制指標的調整與分解，是從土地的實際利用狀況出發，采取因素法與測算法兩種方法得到了總體規劃控制指標初步的分解結果，同時根據當地經濟狀況以及未來發展戰略做出了相應的調整，具體如表1所示。

因素指標分解法先是進行多個影響因素選擇，并進行影響因素指標分解體系構建，使用特爾菲法進行因素權重賦予，最后得到影響因素的具體值，使用加權平均法進行各個鎮區中占據的份額，再根據份額分配指標權重。按照海安縣現實條件，因素法測算的有新增建設用地總量、基本農田保護任務等指標。測算法以當地規劃數據、現狀數據、歷史數據為基礎，在上級有明確指標限制要求下展開的測算方法。按照海安縣的現實條件，使用測算法的指標主要有城鎮工礦、城鄉建設、全部建設用地、劃定村鎮建設控制區、交通水利和其他用地的規模、耕地保有量等。

通過該項目規劃指標的調整，總量指標中耕地保有量、基本農田保護、林地面積較原規劃下達目標更低，其他如園地面積、建設用地規模、城鄉建設用地規模、城鎮工礦用地規模、交通等工程用地規模都有所增加。由于地理位置因素，該地區耕地面積規模相對固定，牧草林面積無。相較于原目標，本次用地規劃中增加了增量指標，主要含有新增建設用地582.14公頃、增建設用地占用農地494.82公頃、新增建設用地占用耕地366.75公頃、土地整治補充耕地義務366.75公頃。效率指標較原目標有所增加，原目標設計為100.10，規劃調整后增加49.90，但相較2014年減少7.74。其他指標主要含有新增城鄉建設用地規模以及規劃流量指標，新增城鄉建設用地規模達到413.01公頃，規劃流量指標達到1333.33公頃。

（二）優化國土空間布局

在進行用地格局的優化中，要將生活、生產、生態的空間理念作為基礎，以此使城鄉的土地規劃體系更為完善，各個區域主導功能更為明確，從而使產業集約發展、城市發展、現代農業發展、生態保護等區塊的布局具有海安縣自身的空間特色，推動產業、住宅、農業向著集中化發展。具有功能差異的區域，要進行土地開發強度的控制，探索城市的開發邊界，對城市形態、布局進行優化，城市建設用地規模進行控制，大力展開建設用地潛力的挖掘，促使建設用地的在利用效率上得到提升，同時也要有效預防城市過度擴張的情況發生。

（三）規劃調整完善方案可行性評價

1. 基礎數據與規劃依據

在該項目中，土地利用現狀數據選擇的是國家2014年土地利用現狀變更調查成果，其他使用資料則是海安縣統計局、主管部門所提供的經濟發展數據、最新的調查資料，資料的真實可靠能夠得到保證。在該規劃調整完善中，將我國有關政策及法律法規、南通市國土資源局所規定的土地利用規劃控制指標作為相應的依據，同時與海安縣城市總體規劃、交通規劃、旅游發展規劃、生態規劃等多個規劃進行協調和銜接，因此在規劃依據上充分、明確。

2. 規劃目標及用地布局合理性

在整體的規劃方案中，對于指標分解是以合理化土地利用、落實耕地保護、生態建設和經濟協調的原則為基礎，以科學發展觀為指導，貫徹保護與開發協調的總體原則，對重大民生項目提供保障，基礎設施建設為前提，選擇重點突出、系統分析、綜合平衡的方式進行耕地保護制度落實，對于地方糧食安全提供保障。部門間用地矛盾合理進行協調、解決，建設用地指標配置要嚴格進行控制，對于水利及交通等項目用地要優先保障，對于建設項目篩選要進行翔實的考察、多次的協調，保證整體布局、規劃具有良好的指導性、動態性、可行性與科學性。

3. 規劃控制指標可行性

該項目中的規劃方案是將生態建設、經濟發展、糧食安全等要求、城市規劃的銜接作為出發點，對目前耕地保護形勢起到良好、積極的效果，既能夠對耕地資源進行保護，又可以經濟發展用地需要進行滿足。對于規劃中用地變化趨勢進行了反應，經濟發展導致的土地需求改變也同樣可以適應，因此規劃方案可行。

4. 經濟發展適應性與城市開發邊界劃定

在現代經濟快速發展的背景下，特色產業擴容和轉型發展、新型城鎮發展，要求土地資源做出結構、功能、布局上的調整。該項目中開展的規劃完善、調整，對新增用地優先進行重大的項目、工程需要，并對重點區域用地需求進行重點考量，鼓勵新型農業發展，對其用地需求進行保證。利用自然地物邊界、線型基礎設施綜合進行可城市開發邊界的確認，促使城市發展更為多元，更利于開展用地布局優化。

五、 結語

文章以海安縣土地利用總體規劃調整完善編制項目為例，探討了縣域土地利用總體規劃調整完善，通過對控制指標的調整與完善，實現了對土地利用總體規劃的優化，促使土地利用總體規劃的指導性與權威性得到保障，為縣域土地利用規劃調整提供有效參考。

參考文獻：

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作者簡介：? 馮長委，博源規劃設計集團有限公司南京分公司。