移動廣播通信衛星領域的PPP模式研究

文|盧曉軍 北京理工大學信息與電子學院

一、引言

政府與社會資本合作（Public-Private-Partnerships，PPP）模式是政府與社會部門的一種合作模式、融資方式，是經濟新常態下推進經濟持續發展的重要手段[1]。1992年，英國政府為強化公共部門與私人部門間的合作關系，正式提出了PPP模式并在諸多基礎設施建設項目進行了推廣應用，后來廣泛用于美、法等國家的基礎設施建設和公共事業服務領域。

PPP于2013年被國家正式作為推進公共產品和公共服務改革的目標模式。2015年5月，財政部、發展改革委、人民銀行聯合印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，鼓勵在基礎設施領域推廣PPP模式，吸引社會資本參與建設。該文件對PPP的定義是：政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。2015年10月，國家發展改革委、財政部、國防科工局發布了國家民用空間基礎設施中長期發展規劃（2015-2025年）（簡稱空基規劃），提出促進多元化投資和產業化應用，支持民間資本投資衛星研制和系統建設，逐步建成覆蓋全球主要地區、與地面通信網絡融合的民用通信廣播衛星系統，以服務寬帶中國和全球化戰略，尤其強調了對寬帶通信衛星、移動通信衛星和移動廣播衛星的支持。2016年10月，國防科工局、發展改革委聯合印發了《關于加快推進“一帶一路”空間信息走廊建設與應用的指導意見》，啟動“一帶一路”空間信息走廊建設應用工程，支持以企業為主體、市場為導向的商業航天發展新模式，通過PPP等多種模式，鼓勵社會資本參與具有市場價值的移動通信衛星星座等空間基礎設施建設與運營服務，培養具有國際競爭力的衛星運營服務公司。

移動廣播通信衛星已經列入空基規劃，可以通過衛星為地面個人移動終端、車載/機載/船載終端提供視頻、數據廣播等服務，實現電信、交通運輸、應急減災等行業的移動廣播，覆蓋中國大陸及周邊海域及“一帶一路”沿線等地區。衛星總體技術方案成熟，不存在較大的技術和工程風險。

在移動廣播通信衛星工程建設中，借鑒國際成功經驗，推廣運用PPP模式，可以拓寬空間基礎設施建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，進一步促進政府的市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，提高公共服務的效率與質量[2]。

二、國外情況分析

移動廣播衛星是通信衛星重要發展方向，利用衛星實現廣播節目的大范圍覆蓋，聽眾可以使用與普通收音機相仿的接收機收聽節目。從國際上看，利用衛星廣播電視傳播緊急信息、發布預警消息是世界各國普遍采用的有效手段，歐洲、美國、日本等都把廣播電視作為政府應急體系中最重要的信息發布渠道，將廣播電視機構納入應急體系，建立應急廣播系統。從1963年開始，美國就逐步建設了連接數千個廣播電視臺、有線電視網、衛星廣播網絡的覆蓋全美的應急廣播系統；歐洲建立的應急體系也將廣播電視作為重要組成部分；日本已經建成較為完善的衛星應急廣播系統，遇有突發事件能夠通過廣播電視迅速發布緊急信息。

美國天狼星衛星廣播公司（Sirius XM，以下簡稱天狼星公司）是目前世界上惟一的一家仍在提供衛星音頻廣播服務的公司，同時還提供數據信息、導航數據等多種服務，面向北美市場運作十幾年，是衛星綜合業務的成功范例[3]。天狼星衛星是天狼星公司運營的商業音頻廣播衛星，目前在軌衛星9顆，主要為全美國及加拿大的3000多萬用戶提供170多個頻道的數字音頻音樂、體育和新聞廣播節目，廣播節目音質足以和CD相媲美。2016年底，天狼星公司擁有2700萬付費用戶，年營業收入50億美元，利潤5億美元，美國市場大約10%的高端車會選擇安裝天狼星車載終端，繳費標準每月14.99～17.99美元。2017年底，天狼星公司擁有3300萬付費用戶。2018年上半年，天狼星公司營業收入28.32億美元，凈利潤5.81億美元。2018年9月，天狼星公司以約30億美元收購了互聯網廣播公司潘多拉（Pandora），付費用戶在2018年底增長到約3600萬，合并年營業收入達到約70億美元，成為北美最大的壟斷性音頻廣播企業。天狼星公司成功的關鍵，首先是其市場定位準確，專做衛星音頻廣播，以預裝車載衛星接收機為重點發展對象；其次是其獨具特色的廣播節目，以170多個獨具特色、高質量的廣播節目吸引用戶，這才是企業經營成功的關鍵。

針對準經營性通信衛星項目，國外一般有公私合營、政府采購服務等形式[4]。商業化程度和技術水平較低的國家多采用公私合營模式，主要是英、法、意、德等歐盟國家以及日本，政府和軍方在其中起控制和優先作用；商業化程度和技術水平較高的國家一般采用政府采購服務模式，如采購通信衛星容量、租賃衛星轉發器等，典型國家如美國，政府和軍方主要采取政府采購服務等商業化手段推動商業通信衛星發展。

1.公私合營模式

公私合營指通過利用私營企業的資金、人員、技術和管理優勢，為政府和軍隊通信領域提供長期穩定的衛星通信服務，英、法、德、日等國主要采取這種模式。

英國首先將基礎設施建設中的“公私合營”概念成功引入軍事航天領域。英國國防部、阿斯特里姆服務公司和其他財團聯合成立了Paradigm公司，由該公司負責天網5（Skynet 5）衛星系統的采購、運行和管理，同時負責英國軍方地面終端部署，系統的所有權歸Paradigm公司，英國國防部不擁有且不管理衛星，但作為優先用戶以年度購買形式獲取衛星通信服務，其保證使用容量不低于整星容量的50%，剩余容量可向其他國家進行銷售。法國保有軍民兩用的Telecomm-2通信衛星。德國軍隊在國際重要軍事任務中的參與越來越顯示出對遠程通信的需求。2006年，德國與MilSatGmbH簽署了采購合同，向德國武裝部隊提供保密信息網絡，協助其部隊的已部署任務。意大利的Sicral軍用衛星提供了安全的超高頻、甚高頻和極高頻通信。西班牙2006年發射了專門的軍用通信衛星Spainsat，為國防部提供X頻段和Ka頻段服務；同時擁有軍民兩用通信衛星XTAR-EUR和軍民兩用Hispasat系統，向西班牙軍隊提供X頻段通信。日本于2012年底選擇天空完美日星公司（SkyPerfect JSAT）為首的產業團隊，按照私人籌資方式發射和運管兩顆X頻段軍事通信衛星，同樣采用公私合營的方式，日本政府保留衛星所有權，SkyPerfect JSAT公司負責衛星運管服務。

2.政府采購服務模式

政府采購服務模式的主要方式就是租賃商業衛星轉發器。政府或軍方在商業市場上出資租用商業通信衛星轉發器，采購或租用商業通信衛星容量，美國主要采取這種模式。

20世紀90年代末開始，在國會、參謀長聯席會議等發布的多項指令和指導意見的推動下，美國國防部逐步采納了商業衛星通信服務作為補充和增強軍用通信系統效能的常規手段，并保持了良好的發展態勢。21世紀初以來，美國國防部正式開始以合同方式采購商業服務，歷經10余年的發展，目前已經形成了較為成熟和穩定的市場規模，建立了一套由國防信息系統局（DISA）主導的相對完備的管理機制。目前，美軍商業衛星通信服務采購項目主要有3個：國防信息系統局主導并與政府總務管理局合作進行的“未來商業衛星通信服務采購”（FCSA）計劃；國防信息系統局單獨開展的“銥”（Iridium）衛星“增強衛星移動服務”（EMSS）計劃以及美國海軍開展的“商業寬帶衛星計劃”（CSSC）。在上述項目的推動下，美國國防部已成為目前全球商業衛星通信市場中最大的單一用戶。據歐洲咨詢公司統計，2001～2010年，美國國防部的衛星容量使用量增加了5倍，而來自于商業衛星的容量占軍事衛星通信的比例已超過80%，成為商業衛星通信市場上最大的單體用戶。美國空軍司令部也在2013、2014年分別發布了相應的研究成果，并已連續3年通過美國《國防授權法案》（NDAA），以經費支持在商業衛星通信服務采購領域的新構想、新項目實踐。2012年5月開始，美軍也開始租用我國亞太七號衛星為其非洲地區的行動提供支撐，每年租金1060萬美元。總體而言，美軍采購商業衛星通信服務最初主要是由于能力與需求不匹配所導致的一種被迫選擇，如今卻已逐步成為美國軍方主動設計長期能力發展的常規行動，在系統和技術層面推動了軍事和商業系統之間的融合服務。

隨著歐洲對商業衛星容量需求量的不斷增加，歐洲也面臨著與美國相似的容量不足情況，歐洲防務局（EDA）開展了一項名為“歐洲衛星通信采購”（ESCPC）的計劃，在歐洲級別上匯集成員國對衛星通信的需求，統一進行商業衛星通信容量的采購，期望借助集中采購的方式產生規模經濟效益。

三、國內情況分析

盡管我國總體衛星數量位居世界第三，但通信衛星發展卻相對滯后。我國現有廣播的傳播和接收技術目前仍以AM/FM為主，廣播軟實力上升遭遇技術滯后，已嚴重影響到廣播收聽率和公信力，傳統區域化地面廣播已遠不能滿足汽車用戶信息文化消費需求。

隨著近年我國經濟社會持續快速發展，用戶希望隨時隨地接收到智能化、個性化的資訊要求，成為推動媒體快速發展的驅動力。隨著汽車、移動手持終端的不斷發展，衛星廣播業務將在中國有很好的應用前景。我國發展衛星數字音頻廣播業務十分必要。①我國地域遼闊、地形復雜多樣，山地、丘陵和比較崎嶇的高原約占全國面積的三分之二，用常規地面廣播方式解決我國老少邊區廣播覆蓋，費用高、效率低、建設施工難度大，衛星廣播方式是最經濟、最有效的手段。②衛星數字音頻廣播可以利用寬帶高速的優勢同時傳送上百套CD音質的廣播節目以及數據和多媒體信息，為公眾提供有效的服務。③衛星數字音頻廣播主要服務對象是個體移動用戶，隨著生活水平的提高，人們對移動廣播的要求越來越高。④積極快速發展衛星數字音頻廣播業務，占用寶貴的L頻段衛星軌道／頻率資源，有利于維護我國空間權益。

我國各個行業對購買移動廣播衛星終端、開通通信服務的需求是巨大的。根據對國內主要應用領域的用戶規模初步估算，我國具有較為明確需求背景的用戶規模超過3000萬，營業規模超過30億元，其中約65%的市場份額來自于車載終端市場，約35%的市場份額來自于個人終端市場，船載、機載、應急等行業終端的市場份額相對較少，不足1%。

四、項目運作方式比選

依據發改投資〔2014〕2724號文，移動廣播衛星可以定位為準經營性項目，可通過政府授予經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設——運營——移交（BOT）、建設——擁有——運營（BOO）等模式推進，建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

經多方案優化、比選，建議采取BOT模式。通過公開招標、競爭性談判或磋商等方式選擇社會投資者進行經營權合作，由國家負責移動廣播衛星的研制建造、火箭發射、在軌交付和運行測控等程序，由項目公司承擔業務播發、運營維護和用戶服務等工作，衛星壽命期滿后，項目公司將衛星資產無償移交給國家指定單位開展衛星退役等程序，其他部分依據現行管理辦法執行。

五、投融資結構設計

移動廣播衛星項目擬采用PPP模式開展運作，具體采用BOT模式完成建設并運營，通過公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會投資者進行經營權合作，整個任務分為衛星建設發射任務（A任務）和衛星運營服務任務（B任務）。①A任務包括衛星、運載火箭、發射場和測控4個系統的建設，A任務主要由中央財政資金負責，按現行民用航天投資模式開展。社會投資方或項目公司與項目實施機構簽訂衛星使用權有償租賃協議，在衛星發射前一次性支付衛星壽命期內的整星租賃費用。②B任務包括播發和應用2個系統的研制建設，以及衛星運營服務，B任務由社會資金負責，通過招標、競爭性磋商等過程確定社會投資者，由項目公司完成播發和應用兩個系統的研制建設，有償租賃衛星資產并獨立負責完成業務播發、運營維護、用戶服務等工作。

六、項目回報機制設計

政府通過向項目公司提供衛星使用權，要求項目公司在約定范圍內免費向衛星主用戶提供約定數量的免費公益服務。政府監管方委托第三方評價機構按年度對項目公司進行績效評估，分為優秀、良好、及格、不及格四檔評分。

社會資本方主要通過商業化手段向境內外用戶提供通信產品和服務收回其社會投資。經備案或批準后，社會資本可在建設和運營期內開展商業冠名等活動。

七、結束語

本文分析了移動廣播衛星的國外發展情況和運營服務途徑，進行了國內外情況分析，比選了項目運作方式，設計了投融資結構和項目回報機制。研究成果可以廣泛用于我國通信衛星，可以拓寬空間基礎設施建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，進一步促進政府的市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，提高公共服務的效率與質量。