城市社區風險綜合管理理論與模型研究

李書欽 史運濤

（北方工業大學，北京 100144）

0 引言

社區是公共安全治理的基本單元。中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《關于推進城市安全發展的意見》指出，要“加強安全社區建設”，“完善城市社區安全網格化工作體系”。習總書記在社區考察時指出，“社區是基層的基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固”[1]。雖然城市居民對社區的安全需求正在增加，但社區災難卻頻頻發生。如2010年上海社區“11.15”火災事故、2011年北京和平里社區燃氣爆炸事故、2015年河南鄭州金水區居民樓火災事故、2018年杭州保姆社區縱火案等。城市居住社區人口眾多，人員流動頻繁，易被納入攻擊和破壞目標，社區的公共安全關乎社會和諧，應當予以高度重視。

在國際社區風險研究方面，美國學者蓋斯（Donald E.Geis）對減災社區進行研究，提出要設計和建造盡可能安全的社區。卡爾森（Carson）提議在美國建立一個“有彈性的社區”，社區可以迅速從災難中恢復過來，并使居民的生活走上正軌。米爾（Miehl）和艾森曼（Eisenman）研究了多智能體參與社區風險治理的機制[2]。自20世紀90年代末以來，日本以社區為基礎的災害風險管理模式（CBDRM）已成為一種普遍的災害風險管理模式，取代了自上而下的政府災害風險管理模式。2012年，日本的《災害對策基本法》增加了社區參與，強調社區與地方政府之間溝通的重要性[3-4]。英國倫敦根據全國統一格式進行風險普查登記，列出地方各類風險，并形成風險登記冊。2010 年版的《倫敦社區風險登記冊》評估了倫敦當年的風險矩陣，并列出了倫敦面臨的3個最高級別的風險[5]。澳大利亞與新西蘭采用AS/NZS 4360:2004與ISO31000 風險治理標準，這兩個標準將治理框架分解為5個核心環節：建立治理環境，識別風險，分析風險，評估風險和處置風險[6]。

在國內社區風險研究方面，2007年，我國頒布《突發事件應對法》，提出“建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估”的要求。2009年，國家標準GB/T 24353-2009《風險管理原則與實施指南》發布。2010年，上海市民政局與復旦大學城市公共安全研究中心聯合成立研究小組，開展社區綜合風險評估模型研究，該模型使社區風險評估工作更加標準化和可操作化[7]。2010年，北京市印發了《北京市人民政府關于加強公共安全風險管理工作的意見》（京政發〔2010〕10號），目的是建立和完善北京市公共安全風險管理長效機制。2016年，發布了《北京市人民政府關于推進安全預防控制體系建設的意見》（京政發〔2016〕2號），提出了風險預警、風險管控、風險評估相關要求，并要求“實施城市運行風險源普查，列明風險源名稱、類別、風險程度、分布情況”[8]。

社區是國家治理體系中的重要組成部分，國內外圍繞社區風險管理、風險治理、風險地圖等開展了較多研究，但對城市社區風險綜合原因的研究較少。為此，本文提出了城市社區風險綜合管理模型，旨在找出預防社區安全事故發生的關鍵因素，制定具有針對性的措施，對于有效預防和化解社區風險、完善和創新社區治理體系具有重要意義。

1 城市社區風險因素分析

1.1 城市社區風險來源分析

社區是社會的縮影，社區內部“人-事-地-物-組織”高度匯聚、交叉耦合，社區風險因素眾多且復雜交疊關聯，城市社區風險主要來源如下。

（1）來自人的風險。

社區內部人員密集，社區人員構成具有年齡跨度大、職業分布廣、流動性強等特點。社區內既有守法公民，也有嬰幼兒、老年人、殘疾人等特殊人群，也可能有潛在的危險人員、犯罪分子等重點人員[9]。與此同時，社區是一個人員流動頻繁的開放系統，既有社區居民等常態流動人員，也有物流快遞、維修排檢、臨時打工等臨時流動人員。復雜的人員構成和密集的人員流動，是社區風險的主要來源。

（2）來自物的風險。

社區內有各種各樣的設備設施，包括電梯、暖通空調、供配電、燃氣、消防、給排水等。同時，社區各種設備和設施密集，運行條件不同，且交互影響，并且社區中的各種設備設施嚴重依賴于城市的相應系統。例如，社區是城市生命線系統的末梢，當城市受到自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的威脅時，社區受到的影響通常更大，并且極易發生鏈式反應。社區“人-機-物”的空間重疊導致人為因素和來自物的風險共存，且存在風險的疊加效應，復雜的設備設施是社區風險的來源之一。

（3）來自管理的風險。

目前社區由多個機構和渠道管理，如警務，政務，物業管理和綜合治理等，但各部門在實際工作中溝通不足、風險信息共享不暢。由于社區風險具有復雜性，關聯性和綜合性的特征，各部門和機構“各自為政”導致對社區風險綜合防范缺乏整體把控，分散的數據信息也難以進行智能分析和有效預防，陷入“盲人摸象”的困境。傳統的管理模式、資源和部門的隔離以及缺乏多主體協同響應機制是社區風險無法及時有效處理的原因。“人—事—地—物—組織”多類型交織、“警務—政務—物業管理—綜合治理” 多業務交疊的管理風險，是社區風險的主要來源。

1.2 城市社區風險特征分析

城市社區風險特征有：①社區內設備設施復雜，水電氣等系統之間縱橫交錯，相互依賴，任何一方設施或系統出現問題，都會影響其他系統。此外，社區外部災害及次生、衍生災害會給社區帶來風險，如暴雨導致社區大面積停電。②社區風險輻射性強，社區的突發事件一旦發生難以控制，給周邊環境帶來巨大影響。以2010年“11.15”上海靜安區高層住宅大火為例，此次火災造成58人死亡、71人受傷，建筑物過火面積12000m2，直接經濟損失1.58億元。③社區風險預測難度大、破壞性強。社區人員密集，易造成人員傷亡和財產損失，并且社區居民掌握的逃生知識和技能有限，自救能力弱。

在物理空間方面，社區建筑的多樣性，道路網絡的復雜性以及各種設備設施的防護水平不一是突出的特征。 在社會空間方面，社區人員密度大，組織結構復雜，人口老齡化，流動化，溝通風險高。在信息空間方面，社區信息傳播快，存在信息爆炸、信息依賴等風險。上述風險在一定程度上相互交織和耦合，并會帶來次生、衍生風險。社區風險具有動態性大、突發性強、不確定程度高、“人-機-物”構成復雜和演化變異空間大等特征，是典型的深度不確定系統。

2 城市社區風險評估

風險評估是人們認識風險并進而主動降低風險的重要手段，風險評估可以識別社區存在的薄弱環節和可能導致風險事故發生的風險源，并預測社區風險發生的可能性及后果的嚴重性。社區風險評估就是要準確把握社區的風險種類和程度，為社區突發事件預警指引方向。

2.1 城市社區風險識別

風險識別是發現、列舉和描述風險要素的過程，包括風險源、風險事件、風險起因及潛在后果的確定。城市社區風險識別應側重幾個關鍵點：重大事故風險，即可能導致人員傷亡、重大財產損失和環境破壞的事故風險，例如高層住宅火災、食品安全事件；新興風險，即新產業、新模式、新業態、新技術帶來的安全風險，如新興娛樂項目、新能源汽車充電等風險；關聯風險，即事故發生后引發次生、衍生事故的風險，如臺風可能導致社區設備設施電力中斷而帶來事故；社區公共區域的風險，即廣場、社區幼兒園等公共區域中存在的風險，如社區機動車道附近的幼兒園是事故發生的高風險區域。

2.2 城市社區風險分析

風險分析是理解風險的性質和確定風險程度的過程，應從“點、線、面”3個層面進行城市社區風險分析。一是“點評估”，即單個風險源的評估，如人員類（如重點人員、特殊人群）、設備設施類（如電梯、供配電、燃氣）、作業活動類（如外立面施工）。二是“線評估”，即對某個領域或某種類型風險的評估。例如社區燃氣安全領域、消防安全領域。線評估需要基于點評估，根據該領域或該類型風險點的數量、單一風險源的風險程度，進行分類匯總，以獲得總體風險水平。三是“面評估”，即對某個區塊整體風險的評估。對某個區塊“人、事、地、物、組織”等各類風險進行疊加，獲得區塊的整體風險程度[10]。

2.3 城市社區風險處置

社區風險處置指通過選擇和實施風險應對措施，最大程度地減輕風險的影響。編制和實施風險管理規劃、應急預案或行動計劃是社區風險處置的重要方法。根據風險評估結果，對風險源實施分級管控。一是明確社區風險管控的主體，包括：企業責任主體、行業監管主體、屬地監管主體。二是全過程、全方位實施社區風險管理和控制措施。三是建立風險管控運行機制。建立健全社區安全風險管控責任考核機制，使風險管控工作能夠持續動態的進行。應綜合利用物聯網感知、社區大數據、云計算等先進技術做出積極的風險防控反應，主動降低風險發生的可能性、減緩風險事件造成的人員傷亡及財產損失。

3 城市社區風險綜合管理模型構建

3.1 城市社區風險綜合管理模型設計

近年來，社區風險事件頻繁發生，社區安全問題日益突出，擬基于綜合原因理論建立社區風險綜合管理模型，實現社區風險防控工作科學化、精細化，力爭把社區風險化解在源頭。海因里希（W.H.Heinrich）于1936年提出事故致因理論，主要從大量典型事故的原因分析中提煉事故機理和事故模型，為事故的定性定量分析、為事故預測預防、為改進安全管理工作提供科學的理論依據[11]。海因里希認為事故產生有兩方面因素：一是人的不安全行為，二是物的不安全狀態，88%的事故是由人的不安全行為引起的，10%的事故是由物的不安全狀態導致的，僅有2% 的事故是由不可控因素造成的。通過安全管理可以減少人的不安全行為和物的不安全狀態。物的不安全狀態較易控制，人的不安全行為則相對復雜，它涉及到個人成長環境、個人情緒、心理狀況等綜合因素[12]。但是，海因里希理論把人的缺點歸因于家族的遺傳和成長環境，表現出時代的局限性。

綜合原因理論認為，事故的發生是由多重原因綜合造成的，是社會因素、管理因素和各種危險因素綜合作用的結果。城市社區風險是由多重原因引起的，包括基礎原因、間接原因和直接原因。其中，社會因素是產生社區風險的基礎原因；管理因素（警務、政務、物業管理、綜合治理等）造成的管理失誤是社區風險的間接原因；當“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態在同一時間、同一空間發生軌跡交叉，則是造成社區風險的直接原因。結合綜合原因理論，梳理城市社區風險因素，見下表。

表 城市社區風險因素Tab. Urban community risk factors

城市社區風險的產生，是由于直接原因的存在，直接原因是由管理因素等間接原因引起的，導致間接原因的因素包括社會經濟、文化、教育、法律等基礎原因，統稱為社會因素[13]。基于綜合原因理論，結合社區風險來源和社區風險特征，建立城市社區風險綜合管理模型，如下圖。

圖 城市社區風險綜合管理模型框架Fig. Comprehensive management model framework of urban community risk

城市社區風險中主要的風險因素為“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態，當“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態在某個時間、地點發生碰撞，事故就會發生。人的風險因素包括社區居民、重點人員、特殊人群等表現的所有生理、心理、行為等。人的風險因素能夠通過自我調節，有效控制風險，也可以采取有效管理措施，使風險減小。物的風險因素包括社區設備實施、生命線系統等所組成的整體。社區風險的影響因素是動態變化的，并且相互作用、相互影響，推動社區風險的演變。

3.2 案例分析

為完善和應用城市社區風險綜合管理模型，課題組成員于2019年10月前往四川成都督院街街道進行調研。督院街街道隸屬于成都市錦江區，面積1.03km2，轄3個社區，人口5萬余人。經過現場調研，督院街街道的主要社區風險在于流動人口和群租房，其中濱江路社區外來人口和流動人口占比將近50%，流動人口的主要業態形式為酒店和餐飲，多租住在老舊院落，以群租房為主。群租房內人口密度大，電線私拉亂接及通道狹窄，水、電、氣的使用頻率增高，易引發火災、煤氣泄漏等安全事故。此外，流動人口的消防安全意識和自防自救能力較弱，一旦發生火災，極易造成財產損失和人員傷亡。

基于城市社區風險綜合管理模型進行分析，督院街街道社區風險的直接原因為：人的不安全行為，如流動人口的群租房行為、私拉亂接電線等現象，物的不安全狀態，如老舊房屋水、電、氣等設備設施老化等，環境因素，如老舊院落通道狹窄、雜物堆積等；間接原因為管理因素的缺陷，包括：開放式小區沒有圍墻，物業管理困難，綜合治理難度較大；基礎原因則是社會因素，包括：區域經濟發展的不均衡、流動人口教育與文化水平較低、不良生活習慣較多、安全常識和安全法規的缺失等。

依據上述分析結果，針對督院街街道，為防范社區安全事件發生，需要從直接原因、間接原因和基礎原因3個方面進行化解。在直接原因方面，減少人的不安全行為，加強對流動人口群租房的管理，減少電線私拉亂接等行為，降低物的不安全狀態，對老舊房屋水、電、氣等設備設施進行改造，消除安全隱患；在間接原因方面，加強物業管理，增加人防力量和技防裝備，加大對樓道的清理力度，加強綜合治理，加大對群租房的治理力度；在基礎原因方面，加強流動人口教育和專業技能培訓，加大安全常識和安全法規的宣傳普及力度，提高流動人口自防自救能力。

4 結論

社區是城市最基本的構成單元，社區安全是實現國家公共安全的基礎保障，是最大的民生工程，社區安全管理的核心就是有效地控制風險、預防事故的發生。本文從社區風險來源、社區風險特征、社區風險評估等方面開展研究，在城市社區風險管理中引入綜合原因理論，提出了城市社區風險綜合管理模型，找出導致社區風險發生的風險源、直接原因、間接原因和基礎原因，并在社區進行了案例分析。該模型能夠找出預防安全事故發生的關鍵點，幫助管理者和決策者科學有效地進行社區風險分析，制定更加具有針對性的管理措施，更好地進行社區風險識別，能夠為社區風險監測監控、預測預警和智能防范提供科學依據，為降低城市社區風險、提升社區安全水平提供理論支撐。