試析《塔林手冊2.0版》關于國際航空法與網絡空間的規則

摘? ?要：航空行動依賴于網絡系統，但是也容易受到網絡行動的攻擊?！吨ゼ痈绻s》及其附件中有涉及到網絡和信息安全的內容，但是國際法上目前缺少關于國際航空法與網絡空間總體性的規則，即國家對民用航空有關網絡活動的權利與義務尚沒有條約性規則?！端质謨?.0版》第九章用規則55、56、57三條規則，對國際航空法與網絡空間的國際規則作了規定，主要內容為國家可以管制的航空器網絡行動、可以實施的網絡行動和不得實施的網絡行動?！端质謨?.0版》是網絡空間國際法規則的非官方編纂，不具有強制拘束力，但是其國際航空法與網絡空間規則的編纂，具有開創性和很大的啟發性。

關鍵詞：《塔林手冊2.0版》;網絡空間;網絡行動

中圖分類號：DF90? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Analysis on the rules about international aviation law and cyberspace in the Tallinn Manual Version 2.0

Wang Xiumei

（Northwest University Law School， Shaanxi Xi'an 710127）

Abstract： International aviation operations deeply depend on network systems， they are also vulnerable to attacks by network operations. The Chicago Convention and its annexes contains rules about cyberspace and information security， but there are currently no treaty rules on international aviation law and cyberspace in international law. Chapter 9 of the Tallinn Manual Version 2.0 stipulates international rules on international aviation law and cyberspace in terms of rules 55， 56 and 57. The main contents are network actions of aircraft that can be controlled by the state， network actions that can be implemented and those that cannot be implemented by nations.

Key words： Tallinn Manual Version 2.0; cyberspace; network actions

1 引言

近年來，國際社會圍繞著網絡空間的競爭和博弈越來越激烈，并且呈現出從講“理”到講“法”的趨勢，即從意識形態、價值觀等方面眾說紛紜，到試圖制定網絡空間的國際法規則。2007年北約（NATO）成員國愛沙尼亞遭受到大規模網絡攻擊，引發了對網絡攻擊的定性問題。2009年北約成立了卓越合作網絡防御中心，發起編寫網絡空間國際法規則的手冊，于2013年完成了《可以適用于網絡戰的國際法的塔林手冊》，即《塔林手冊1.0版》，之后又對其進行了修改，新增了一整套關于和平時期的網絡空間國際規則，實現了對戰爭時期和和平時期網絡空間國際規則的全覆蓋，即《可適用于網絡行動的國際法的塔林手冊》，又稱《塔林手冊2.0版》。盡管僅僅是一種沒有拘束力、非官方的國際法編纂，但是參加編寫的均為該領域的優秀國際法專家，反映了國際法學界對網絡空間國際法規則的主要觀點，具有一定的影響力?！端质謨?.0版》對航空領域的網絡行動的國際法規則進行了初步編纂，規定在第九章，應對其進行分析與研究。

2 網絡行動與國際航空法

現代航空的運行越來越依賴于多重網絡互聯的、計算機化的系統，因此具有很高的互聯互通性，這種互聯互通的特征使得航空器容易受到網絡行動的攻擊，如對航空器飛行控制系統、器械、機載導航和通訊系統的干擾。同時，可以通過網絡手段使地面以及太空的導航和通訊基礎設施向，民用和國家航空器傳輸欺詐的信號和通訊信息。而在武裝沖突中，網絡行動可以影響具有航空器的攻擊和武器投放系統。在“9·11事件”中，犯罪分子就曾向目標網絡投放了一個破壞性程序，該程序可以被遠程操控開啟，進而感染整個通信系統以達到目的。通過網絡非法入侵民航信息系統、非法竊取和篡改航空數據、利用網絡傳播危害民用航空安全的虛假恐怖信息等，均可對民用航空安全造成巨大的威脅。[2]

航空系統網絡化信息化是當今航空業發展的主要趨勢之一?！吨ゼ痈绻s》及其附件特別是關于航空電信的附件十、關于保安的附件十七和關于安全管理的附件十九，對于網絡和信息安全問題作了具體規定，各國針對可能影響航空安全的網絡行動均制定了詳細的法律規則。但是，關于國家在涉及國際航空網絡空間領域的權利和義務，目前沒有相應的國際法規則。事實上，網絡空間國際治理領域整體上都面臨著這一問題，不過《塔林手冊2.0版》的發布，在某種程度上彌補了這一缺憾。

《塔林手冊2.0版》第七章對網絡行動與國際航空法之間的關系進行了編纂，主要是對國家在與國際航空法有關的網絡行動的管制權，以及國家可以和不得實施的網絡行動制定了相應的規則，即規則55：在國家領空實施網絡行動的航空器實施管制、規則56：國際空域的網絡行動、規則57：危害民用航空安全的網絡行動。[2]

3 規則55：在國家領空對實施網絡行動的航空器實施管制

規則55明確，國家可以在其領空中對航空器（包括實施網絡行動的航空器）的行動進行管制。此條中關于“領空”的規定源自于《芝加哥公約》的規定：所有國家對“其領土指上的空氣空間享有完全的和排他的主權”。盡管各國對特定國家領空的精確劃界存在一些分歧，例如對領海基線的具體劃定存在分歧可能導致領空劃界的分歧。但是，那些為在靠近存在領土和海洋爭議區域試驗機載網絡基礎設施提供意見的人員，應當確定相關航空器的具體位置。此外，根據《海洋法公約》，領海的無害通過權僅限于船舶享有，外國航空器在領海不享有無害通過權，因此實施網絡行動的外國航空器飛越一國領海時，國家有權對該航空器實施管制。

根據《芝加哥公約》第5條關于航空器過境權的規定，不定期航班飛行的航空器具有過境權，但是受《芝加哥公約》第9條規定的限制，由于軍事需要或公共安全的理由，各國有權禁止或限制其他國家的航空器，在其領土內的某些區域上空飛行，而且在緊急時期或為公共利益，各國也保留暫時限制或禁止航空器在其全部領土飛行的權利，如有敏感軍事設施或發生內亂的區域等。涉及網絡行動，若為排除航空器實施網絡行動的可能性，可以適用《芝加哥公約》的上述規定，以防止航空器實施網絡行動為由，禁止或限制其通過本國的某些區域。

在管轄權方面，根據《芝加哥公約》的規定，若民用航空器在該國領空的行為對該國領土、法律秩序或國家安全造成影響，或違反其空中安全或空中航行規定，或行使該管轄權為確保國家遵守雙邊或多邊國際文件中的義務所必須，那么國家可以命令該航空器在本國指定機場降落。涉及到網絡領域，若登記國的民用航空器未經授權對地面國從事使用機載網絡基礎設施入侵WiFi網絡、竊聽電話和信息或者竊取或干擾數據等行為，則地面國有權命令該民用航空器降落，并接受地面國對其違反本國刑事立法的管轄權，這是行使《塔林手冊2.0版》規則第8條和第9條關于屬地管轄權的適當措施。此外，當航空器位于國際空域時，通常只有登記國對航空器實施的網絡行動享有管轄權，但是這并不能夠排除任何其他國家根據國際法的授權對其行使域外立法管轄權，如其網絡行動構成違背《國際刑事法院規約》的國際罪行或者違反《海洋法公約》的海盜行為時，即屬此種情況。

根據《芝加哥公約》，從事不定期航班飛行的民用航空器，享有無須事先批準而飛入或飛經他國領空的權利，但是可進行非運輸業務性降停，公約規定了若飛經活動不符合公約目的，如威脅航空安全等時，飛經國要求該民用航空器降落或終止其活動的權利，這適用于飛經該國時進行網絡活動，且該活動危及地面國安全的情況。

不過，網絡行動通常是由屬于國家航空器的軍用航空器實施的，國家航空器只有經過許可才能飛入或飛經他國的領空。《塔林手冊2.0版》專家組認為，國家在授權外國國家航空器飛入或飛經本國的時候，可以對其設定條件，如禁止實施于飛行安全無關的網絡行動。若其違背授權時規定的條件，則地面過可以要求該國家航空器立即停止上述行為并飛離本國領空。此外，若一國的國家航空器未經許可進入他國領空，當其進入他國領空后實施的網絡行動，足以構成對地面國進行武裝攻擊（參見《塔林手冊2.0版》規則71），或者該地面國有合理理由認為該航空器將很快這么做時（參見《塔林手冊2.0版》規則73），則在該國家航空器未能停止有關行動和飛離的情況下，地面國有權訴諸必要和相稱的武力進行自衛，以驅逐該航空器。類似地，專家組認為，在國家有權行使武力進行執法的限度內，國家同樣有權對實施網絡行動的外國軍用航空器行使武力，只要該網絡行動導致的后果為地面國行使武力提供了正當根據。

對于何種活動構成，地面國武力攻擊的問題，專家組存在分歧。少數專家認為，在沒有獲得地面國同意的情況下，只要影響到該國國家安全利益的外國軍用航空器存在于該國領空，即構成武力攻擊。他們之所以持此種觀點，是因為注意到《侵略定義的決議》第3條第5項規定：一國軍事力量違反軍事基地協定而在另一國領土持續存在將構成侵略。但是，多數專家認為，雖然未經許可存在于他國領空的軍用航空器至少明顯地違背主權原則（參見《塔林手冊2.0版》規則4），但是只有在航空器進行事實上的武力攻擊，或者地面國有合理理由認為該武力攻擊即將發生時，地面國才能使用武力。此外，一些專家認為，在自衛之外，使用武力驅逐實施網絡行動的國家航空器的另一個法律依據，是該航空器侵犯了地面國的領土完整，因此該國有權使用武力驅逐航空器。

此外，未經地面國授權，任何無人駕駛的航空器、氣球或其他空中物體，包括那些實施網絡行動或提供互聯網連接的物體，都不能飛經或停留在該國的領土上空，除非國際法許可或授權其未經同意進入該國領土，如在自衛的情況下，參見《塔林手冊2.0版》規則71，或經安理會授權，參見《塔林手冊2.0版》規則76。

4 規則56：國際空域的網絡行動

關于國際空域的網絡行動，規則56：規定，在不違反國際法相關限制的情況下，國家可以在國際空域實施網絡行動。

所謂國際空域是指不屬于國家領空的空域，這是任何國家都不能主張主權的空域，公海上空、不屬于任何國家的南極區域的上空均為國際空域，因此一國在國際空域的網絡行動無須得到任何其他國家的同意，而且國家可以自由地在國際空域實施網絡行動，只要國際法沒有加以相應的禁止。例如，實施侵犯另一國主權（參見《塔林手冊2.0版》第4條）的機載網絡行動、構成非法干涉（參見《塔林手冊2.0版》第66條）的行為以及違反國際性武裝沖突中的國家中立義務（參見《塔林手冊2.0版》第151條）。但是，對于這條的理解，不同的國家可能會有不同的看法。例如，關于非沿海國在專屬經濟區的權利，《海洋法公約》規定外國航空器可以自由飛越，在2001年中美撞機事件以后，美國即持此種觀點，而中國認為對公約中關于外國航空器的權利應當結合條約上下文來理解，外國航空器行使飛越自由時不得危及沿海國的安全。這應該適用于外國航空器飛越一國專屬經濟區時的機載網絡行動。

專家組還討論到航空識別區是否為國際空域的問題。設立航空識別區的目的在于保障國家安全，通過對試圖進入本國領空的民用航空器和國家航空器，設立一定的入境條件和程序來完成，由此國家可以在領空之外對外國航空器進行識別并決定是否允許其進入本國領空，以保護本國的安全。設立防空識別區已經成為國際社會比較普遍的實踐，但是專家組認為，防空識別區所在空域在本質上具有國際性，故航空器可以在該空域實施，如同公海上空的合法網絡行動。此外，設立航空識別區的國家，可以在防空識別區內禁止航空器實施某些特定類型的網絡行動，并以此作為進入本國領空的條件，但是不能妨礙公海上空的飛越自由，特別是不能對僅僅是途經該防空識別區而并不進入其領空的航空器施加任何限制。

根據《海洋法公約》，經常用于國際航行的海峽適用過境通行制度，而且適用于航空器。此外，航空器可以飛越群島水域上空，但是群島國可以規定分道通航制度，航空器應予遵守。在通過除因不可抗力或遇難而又必要外，不從事其繼續不停和迅速國營的正常方式所附帶發生的活動以外的任何活動。專家組認為，通過國際海峽和群島水域空中航道的外國航空器，不得實施針對海峽周邊國家或群島國的網絡行動，但是可以實施支持航空器“正常方式”運作的網絡行動，如傳輸航海和天氣數據等，對此可參見《塔林手冊2.0版》規則52和規則54。

當國家航空器在國際空域實施網絡行動時，必須適當顧及到民用航空器的安全（參見《塔林手冊2.0版》規則57）以及其他國家的權利，如實施網絡行動的國家航空器，必須注意到其上述行動是否可能危害該區域的其他航空器的運行，或者上述行動是否不必要地妨害了其他國家對空域的使用。

實施網絡行動的民航空器能夠在顧及空域自由地飛行，但是該行為應當受到航空管制機構指令的約束。因為民用航空器在國際水域上空實施的多數行動都發生在國際民航組織劃定的飛行情報區（Flight Information Region）內，根據《芝加哥公約》及其附件的要求，國際民航組織要求國家在各個飛行情報區內提供空中交通服務，即使有關區域在國家領空之外，這是保障國際航空安全的需要。因此，這些國家空域將本國航空管制規章，適用于飛行情報區內的民用航空器的活動。假設一外國民用航空器希望在屬于某國飛行情報區的國際空域的某個特定區域保持懸停飛行，以便在該區域內進行網絡通訊，但是該飛行情報區的空管員空域基于安全理由發布指令，可令其改變計劃飛行的路線。

由于國家航空器不受《芝加哥公約》體系的管轄，國家航空器不受飛行情報區規則的約束，因此在飛行情報區內，國家航空器空域不遵守航空管制指令而在國際空域實施網絡行動，但是其仍應適當顧及其他航空器的安全和其他國家的權利，并與航空管制機構進行合作。

5 規則57：危害國際民用航空安全的網絡行動

該條規定，國家不得實施危害國際民用航空安全的網絡行動，此為網絡條件下國家的對民用航空的重要義務。

《芝加哥公約》第3條第4款規定，在指定關于國家航空器行動的規定時，國家應“適當顧及民用航空器的安全。同時，第3條復款指出，國家不能對飛行中的民用航空器使用“武器”。專家組認為，第3條及其復款反映了習慣國際法，但它們不妨礙武裝沖突法的適用，例如那些有關對特定軍事目標（參見《塔林手冊2.0版》規則100）進行界定的規則。

關于“武器”，專家組認為，“武器”一詞包含網絡武器（參見《塔林手冊2.0版》規則103），此類武器可以對飛行中的航空器產生破壞性后果或傷害機上的人員，例如利用惡意軟件影響航空器控制系統。專家組認為，結合規則103的適用，網絡武器并不需要造成武力意義上的損毀，那些可以導致其所針對的對象喪失功能的工具就可以被視為武器，航空電子設備和航空器所以來的其他系統均屬此處之“對象”。因此，國家不能實施任何危害民用航空器的網絡行動，除非是經過國際法的授權，如在自衛（參見《塔林手冊2.0版》規則71）的情況下。

根據《芝加哥公約》第3條復款和第4條禁止締約國將民用航空器用作與《芝加哥公約》不相符合之目的，涉及到網絡領域，則國家不得使用民用航空器實施危害民用航空的網絡行動。

根據《芝加哥公約》附件17規定，締約國應當“確保采取措施，以保護用于民航的關鍵信息和通訊技術系統免受可能危害民航安全的干擾”。該附件還“鼓勵那些參與或負責實施民用航空安保計劃的實體來識別”此類系統，包括“此類系統存在的威脅和漏洞，以及在適當時制定保護性措施，包括但不限于設置安全、供應鏈安全、網絡隔離、遠距離訪問控制。”

1971年《蒙特利爾公約》要求國家應使個人從事的大量活動具有國內法上的可罰性。專家組認為，這些活動應當包括網絡行動，即國家應當通過國內立法對通過網絡行動危害國際民用航空安全的行為進行處罰。事實上，隨著各國關于網絡立法進程的加快，相關法律法規均對違反法律規定，從事危害網絡安全的活動、侵犯他人權利和危害公共安全的網絡活動作了規定。如我國實施的《中華人民共和國網絡安全法》第63條第1款規定： “違反本法第二十七條規定，從事危害網絡安全的活動，或者提供專門用于從事危害網絡安全活動的程序、工具，或者為他人從事危害網絡安全的活動提供技術支持、廣告推廣、支付結算等幫助，尚不構成犯罪的，由公安機關沒收違法所得，處五日以下拘留，可以并處五萬元以上五十萬元以下罰款;情節較重的，處五日以上十五日以下拘留，可以并處十萬元以上一百萬元以下罰款?！蔽覈窈骄钟?012年2月發布《民用航空網絡與信息安全管理規范》，其在性質上是民航行業標準，對于民用航空網絡與信息安全管理的目標、職責等作出了非常具體的規定。 規定民用航空網絡與信息系統應實行信息安全等級保護制度，民用航空各企事業單位應按照相關文件和標準的要求，建立健全并落實符合相應等級要求的網絡與信息安全責任制、人員安全管理制度、系統建設管理制度和系統運維管理制度等安全管理制度。[3]

6 結束語

民航網絡信息安全問題是民用航空安全的生命線，《芝加哥公約》及其附件對此有詳細的規定，各國也非常重視此問題，并且以立法的方式作了規定，以保障民航網絡安全。但是，《芝加哥公約》及其附件與立法主要是從網絡信息基礎設施安全與民航安全的角度出發的，《塔林手冊2.0版》第九章則是從國際公法的角度，對國家在國家領空實施網絡行動的航空器實施管制的權利、國際空域的網絡行動問題、國家不得實施危害民用航空安全的網絡行動作出了規定，彌補了此前國際法在這方面的空白。盡管《塔林手冊2.0版》是網絡空間國際法規則的民間編纂而不具有強制拘束力，但是其開創性毋庸置疑，對航空領域的網絡空間國際法規則的研究，當在此基礎上進一步深化。

參考文獻

[1] 田靜.危害航空安全的恐怖犯罪研究[D].北京：中國民航大學，2018.

[2] 邁克爾·杰克遜，黃志雄，譯.網絡行動國際法塔林手冊2.0版[M].北京：社會科學文獻出版社.2017. 272-281.

[3] MH/T 0035—2012.民用航空網絡與信息安全管理規范[S].

作者簡介：

王秀梅（1969-），女，山東日照人，中國政法大學，博士，西北大學，教授;主要研究方向和關注領域：國際法、國際人權法。