打造國土空間規劃的“鶴壁樣本”

本刊記者 王敏 通訊員 劉杰

鶴舞一溪水，壁立半城山。

因“仙鶴棲于南山峭壁”而得名的鶴壁，歷史悠久，文化底蘊深厚。

因煤炭而揚名的資源型城市鶴壁，因煤而興，更因煤而痛。

長期的煤炭開采，給鶴壁帶來了經濟繁榮，煤炭收入一度占據財政收入的半壁江山；同時，高消耗、高污染、低效益的粗放型經濟增長方式，也給鶴壁經濟社會發展和生態環境帶來極大壓力：采煤沉陷區“千瘡百孔”，老城區環境“黑、臟、亂”，“半城煤灰半城土”一度是鶴壁的真實寫照。

改革，讓鶴壁告別了這樣的困境。

全國首個國土空間優化發展實驗區、省市空間規劃協同編制試點市、自然生態空間用途管制試點市……近年來，鶴壁市先行先試，積極探索國土空間規劃改革路徑，統籌協調推進空間規劃編制、用途管制實施、信息系統建設“三位一體”，持續優化國土空間格局，推動經濟發展方式轉變，極力打造國土空間規劃的“鶴壁樣本”。

在這場恢宏而深刻的改革中，河南省測繪地理信息局憑借豐富的數據資源和技術手段，持續探索測繪地理信息服務國土空間規劃的新渠道、新方式，為鶴壁國土空間規劃試點工作貢獻了測繪力量。

編制全國首個地市級國土空間規劃

如何解決產業發展不均衡、多規重疊交叉、空間結構不合理、空間利用效率低等問題，探索促進轉型發展、高質量發展新路徑，一直是鶴壁市委、市政府思考的問題。

2014 年10 月，鶴壁市政府與中國國土經濟學會簽署了全國國土空間優化發展實驗區共建協議，編制了全國首個地市級優化國土空間開發格局規劃綱要，明晰了生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的發展方向，為全市綠色發展和生態文明建設繪就了藍圖。

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》，河南省被確定為全國9 個試點省份之一。河南省測繪地理信息局負責制定空間規劃信息平臺技術規程，搭建河南省空間規劃信息平臺，指導試點市建設市級空間規劃信息平臺。基于在國土空間規劃方面做出的大量探索與實踐，鶴壁最先成為省市空間規劃協同編制試點市。

在鶴壁這片市級空間規劃試驗田上，鶴壁市委、市政府高度重視，成立了以市長為組長，有關副市長為副組長，各縣(區)和市直有關部門主要負責人為成員的工作領導小組，先后召開動員會、方案研討會、專家論證會和多次協調會，積極推進試點工作，研究制定了《鶴壁市空間規劃編制實施方案》，與省國土資源調查規劃院和省城鄉規劃設計院聯合編制了《鶴壁市國土空間總體規劃（2019—2035 年）》，形成了專題報告、信息平臺建設等一系列試點成果，為全省乃至全國市縣規劃編制探索了路徑。

鶴壁市空間規劃信息平臺是空間規劃落地的載體，也是試點工作的亮點，由河南省測繪地理信息局直屬單位省遙感測繪院承擔建設。項目對800 余G 的空間規劃數據、100 余G 影像數據、50 余G 三維數據進行了整合處理，統一坐標基準和數據格式，建立了數據標準、接口標準、技術規程和管理制度四類標準規范體系，為平臺運行維護、資源更新、省市縱向和部門橫向聯通提供了標準依據和技術參考；建立了空間規劃、部門規劃、礦產資源、空間資源、空間管控、綜合監管、社會經濟和基礎地理信息八大類數據資源體系，打破了各空間類規劃部門間的數據壁壘，實現各規劃數據、資源數據、管控指標、項目信息的同步共享，并提供規劃沖突檢測、規劃符合性檢測等功能，可有效服務市、縣空間規劃編制和項目并聯審批工 作。

作為全國首個地市級國土空間規劃，《鶴壁市國土空間總體規劃（2019—2035 年）》，結合鶴壁市資源稟賦條件、發展實際及區域特色，統籌劃定生態保護區、永久基本農田集中區、農業農村發展區和城鎮發展區四類規劃分區，以及生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。

據了解，鶴壁市依據鶴壁市資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，共統籌劃定生態保護紅線約91 平方公里，約占全市總面積的4.2%；劃定永久基本農田913.73 平方公里，占全市總面積的42.69%；劃定城鎮開發邊界260.37 平方公里，占全市總面積的12.16%。

“沒有空間規劃為指引，再好的發展思路也難以實現。《規劃》符合中央要求、契合鶴壁實際，為鶴壁未來發展奠定了堅實基礎，對促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀具有重要意義。”2019 年5 月，在《鶴壁市國土空間總體規劃（2019—2035 年）》編制情況匯報會上，鶴壁市委書記馬富國如是說。

率先建設“一張圖”實施監督信息系統

“如果說空間規劃編制的主要任務是劃定‘三區三線’，用途控制是監督實施‘三區三線’，那么系統建設則是對規劃的監測、評估、預警，并實現‘一張圖’的信息化操作。”鶴壁市自然資源和規劃局黨組書記段東宏如是說。

2019 年5 月，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》要求，基于國土空間基礎信息平臺，整合各類空間關聯數據，著手搭建從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”。同年7 月，自然資源部明確依托國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發保護現狀評估工作。

在原有鶴壁市空間規劃信息平臺基礎上，河南省遙感測繪院利用地理信息新技術，全力推進鶴壁市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設。項目收集了發改委、自然資源和規劃、住建、生態環境等30 個委辦局的各類空間數據，形成了以2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準為統一空間基準，以鶴壁市第三次全國國土調查初步成果為基礎的現狀、規劃、管理及社會經濟四大類數據成果，建設了國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理等7 個子系統，完成了坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖建設，實現了各類空間數據的統一管理與共享，可服務于覆蓋規劃編制、審批、實施、監測、評估、預警的全流程管理。 “項目還結合鶴壁市政府空間規劃體系、工程建設項目審批制度‘雙改革’要求，將國土空間規劃‘一張圖’及合規性檢測等內容與建設工程項目審批系統進行了融合及互聯互通，形成了‘一張圖’國土空間數據資源體系，在全省率先開發建設了具備‘多規合一’業務協同、在線并聯審批、統計分析、監督管理等功能的國土空間規劃‘一張圖’業務協同審批管理平臺。”河南省遙感測繪院黨委書記、空間規劃項目總負責人馮梅介紹，利用系統對項目進行規劃符合性檢測，并對工程建設項目審批全流程提供空間數據服務，支撐并聯審批，將有效提升審批效率。

“在系統輸入項目基本信息，導入項目邊界，將項目空間位置和多種規劃疊加，檢查項目選址范圍、占地情況，確認用地類型是否符合空間規劃等，然后生成規劃檢測報告，推送至工程建設審批管理系統，供并聯審批后續流程使用。”馮梅說，“如果項目不符合規劃，報批前就被‘一票否決’，避免了用戶挨個部門跑審批，中途才發現與規劃有沖突而前功盡棄。”

好不容易簽下一個工業項目，卻發現選址地點是農業用地；交通部門規劃一條道路，要跟環保、林業等多個職能部門對接，道路建設前期就耗費了大量人力物力……針對這些問題，系統提供了公路選線、規劃方案評估等功能，將有效解決工程建設單位收集資料難、收集時間長、數據標準不一致，后期線路反復調整等問題，縮短選址工作周期，加快項目建設速度。

以安新鄭高速公路選線為例。“利用系統的公路選線功能，添加地形坡度、生態紅線、基本農田、采空塌陷等影響因素，生成公路選線模型，再設置公路需經的一些關鍵點等，系統會根據模型計算參考路線。”河南省遙感測繪院發展研究中心副主任劉杰告訴記者，“圖上紅色路線是自動計算出的公路通道，黃色為河南省交通設計院的設計路線。可以看出，選線通道基本相符，差別較大的是設計部門考慮旅游及地區經濟發展因素而做出的調整。”

項目選址方案確定后，還可以通過系統對方案進行評估。“以鶴壁市黃牛坡到省道221 的公路選線方案為例，在系統導入選址方案，通過疊加基本農田、生態用地、采空塌陷區等數據進行分析。可以看到，這一方案占用的基本農田較多，部分路段還落在了藍色的采空塌陷區，因此，該方案需要進一步論證。系統將評估結果反饋給決策和設計部門，可以輔助該公路選址方案的修改。”劉杰邊演示邊說。

探索自然生態空間用途管制路徑

2017 年，為加強自然生態空間保護，推進自然資源管理體制改革，健全國土空間用途管制制度，促進生態文明建設，國土資源部等部委確定在9 個省開展自然生態用途管制試點工作。2018 年4 月，河南省自然生態空間用途管制試點市花落鶴壁。

自然生態空間，是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通過土地用途分區，并輔之以開發許可、發展權轉移等手段，控制土地用途改變，維護公共利益。

那么，如何管制？如何設定自然生態空間用途管制規則？這是推進試點工作的重點、難點。

作為全國自然生態空間用途管制唯一地市級試點，鶴壁市積極探索路徑，科學劃定自然生態空間，實行區域清單差異化管理，完善空間管理體制機制，研究制定了《鶴壁市自然生態空間用途管制規則》《自然生態空間用途管制實施細則（試行）》《自然生態空間用途管制制度建議》等，為國家自然生態空間管制提供了實踐經驗。

“自然生態空間分為生態保護紅線和一般生態空間，根據不同空間的特性，按照分級分類原則進行用途管制，為實行最嚴格的生態環境保護制度夯實基礎。”段東宏表示，生態保護紅線內區域采用“正面清單+開發強度”的方式進行管控，允許生態保護修復和環境治理、原住民正常生產生活設施建設修繕和改造、必要的河道堤防岸線整治及國家、省重大交通基礎設施項目和國家戰略性礦產勘查項目等人類活動，禁止生態用地向農用地、城鎮用地轉用等；一般生態空間采取分類制定“正負面清單+開發強度”的方式進行管控，嚴控新建、擴建、改建除三產融合以外的工業項目，嚴控以城鎮建設為目的的人為活動，嚴控新、改、擴建礦產資源開發項目，禁止進行開山、采石、開礦、開荒、房地產、度假村等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發活動，等等。

推進自然生態空間用途管制，意味著項目進駐要符合相關空間的準入規則。那么，如何對項目進行準入審查？如何對生態空間的變化進行動態監測？……鶴壁市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統可有效解決這些問題。

基于自然生態空間用途管制試點的要求，系統設計研發了生態空間準入許可模塊，輔助審查自然生態空間內的項目是否符合管制清單，在生態保護紅線內的項目要符合一級管制清單，在一般生態空間內的要通過二級管制清單審查。“比如淇河濕地公園停車場項目的用地預審，系統分析發現該項目落入寒波洞地表水保護區二級管制區，不在禁止開發范圍內。系統生成生態空間準入審查報告，自然資源部門可根據審查報告確定是否核發準入許可。”劉杰介紹說。

系統通過從原國家測繪地理信息局衛星測繪應用中心河南分中心，定期獲取來自河南省資源系列、高分系列的自然生態空間內衛星遙感影像，結合土地利用圖、地表覆蓋分類等輔助數據，開展動態變化監測，統計變化類型、數量與方向，讓監管部門及時掌握自然生態空間變化情況，及時發現、制止和糾正違反自然生態空間用途管制的行為。

“以一個疑似違規用地案件為例，藍色區域是審批許可范圍，紅色區域是系統通過影像對比分析發現的范圍，可以看到，這個項目超出了準入許可范圍，確認為疑似違規用地，根據違規類型，推送到當地監管部門，讓其實地調查取證。對于調查困難區域，可以利用無人機航拍進行取證，然后向系統反饋圖片和視頻。”劉杰說，“監管部門在查處這類違法用地案件時，還可以從系統調取該區域不同時期的影像。在這些證據面前，違法者將無從抵賴。”

此外，系統還設計了國土空間開發適宜性評價、國土空間規劃成果審查、國土空間規劃監測評估預警等功能，輔助判斷鶴壁市功能定位以及國土空間開發與保護的戰略目標與實施路徑，以“四區三線”為載體，支撐實施分類分級管控，優化空間配置，促進形成高效、協調、可持續的空間格局。