淺談國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的路徑

趙厚龍

摘 ? ?要：國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估手段是政府了解實(shí)行相關(guān)空間政策結(jié)果的重要途徑。本文意在通過分析我國當(dāng)前國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)的面臨的問題，與國外先進(jìn)技術(shù)、理念要相結(jié)合，找到適合我國國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系進(jìn)一步發(fā)展的有效路徑，以此促進(jìn)我國系統(tǒng)治系統(tǒng)的能力現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土空間;空間規(guī)劃;監(jiān)測(cè)評(píng)估

1 ?國外經(jīng)驗(yàn)

政府通過規(guī)劃手段、監(jiān)測(cè)評(píng)估手段了解空間政策影響力，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展的目的。監(jiān)測(cè)評(píng)估與規(guī)劃體系，兩者密不可分，規(guī)劃的成功離不開科學(xué)合理的空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)工作。很多西方發(fā)達(dá)國家的城市化水平和工業(yè)化水平都在不段提升，但是自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間依然不受影響，這原于他們采的體系科學(xué)、合理，比如事權(quán)劃分透明清晰的體系、分層垂直傳導(dǎo)的空間規(guī)劃系統(tǒng)、強(qiáng)調(diào)空間政策性的規(guī)劃運(yùn)行系統(tǒng)。雖然國與國之間無論是經(jīng)濟(jì)體制還是空間運(yùn)行的體制存在的方式、內(nèi)容都有一定的不同，但是這些絲毫不影響他們形成一套適合自己國家的成熟的規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。因此我國應(yīng)當(dāng)在引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國家在改革實(shí)踐中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)構(gòu)建一套適合我國國情的國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。

2 ?當(dāng)前我國規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系面臨的問題

2.1 ?監(jiān)測(cè)評(píng)估流程不連續(xù)，缺乏動(dòng)態(tài)評(píng)估

原有的“終極藍(lán)圖”式的監(jiān)測(cè)評(píng)估流程大多是從空間績(jī)效靜態(tài)上評(píng)估，其工作的主要內(nèi)容是重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃完結(jié)的實(shí)行情況是否與規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)相同，由于此法大部分的評(píng)估結(jié)果較宏觀，沒有指標(biāo)動(dòng)態(tài)變化規(guī)律的評(píng)估，因此很難適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化。

2.2 ?獲取數(shù)據(jù)信息方法不多樣

為達(dá)到規(guī)劃評(píng)估工作科學(xué)有效的目的，最重要的前提條件是確保國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面、精準(zhǔn)。由于利用原有的規(guī)劃評(píng)估方法獲取的數(shù)據(jù)信息無論是性質(zhì)還是屬性都太過片面，既不能從各方面監(jiān)測(cè)城市空間流動(dòng)的要素，又不能監(jiān)測(cè)不同功能作用下的土地的大數(shù)據(jù)，很難確保編制前、實(shí)施中對(duì)各類主要問題的研究、判斷精準(zhǔn)無誤，因此只有從各方面監(jiān)測(cè)評(píng)估城市的發(fā)展動(dòng)態(tài)，才能獲取全面、精準(zhǔn)的規(guī)劃評(píng)估報(bào)告，才能適應(yīng)城市的高速發(fā)展需求。

2.3 ?忽視空間經(jīng)濟(jì)屬性的重要性

由于傳統(tǒng)的規(guī)劃評(píng)估僅重視研究分析土地規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化，而忽視空間經(jīng)濟(jì)屬性的重要性，加之空間配備意識(shí)不足，因此規(guī)劃內(nèi)的自然資源的經(jīng)濟(jì)帳得不到有效評(píng)估，進(jìn)而引發(fā)一系的土地資源問題，影響規(guī)劃在土地資源優(yōu)化配備工作中的基礎(chǔ)作用得不到正常發(fā)揮，無效。

2.4 ?重物質(zhì)空間評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，輕人本感知評(píng)估

原有的城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的核心指標(biāo)較宏觀，其評(píng)估的主要內(nèi)容的依據(jù)是不同類物質(zhì)空間的實(shí)行情況，比如管控分區(qū)。在城市規(guī)劃運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境中，由于參與主體眾多，而規(guī)劃評(píng)估工作忽視了多個(gè)存在的主體的感知指標(biāo)，因此造成規(guī)劃的空間政策既影響個(gè)人的生活生產(chǎn)，又給公眾解說造成誤會(huì)，進(jìn)而出現(xiàn)公眾參與性不強(qiáng)的問題發(fā)生，阻礙空間規(guī)劃思想的推廣。

3 ?淺談國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的路徑

3.1 ?科學(xué)定位國土空間監(jiān)測(cè)評(píng)估的法律

為達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)無論是時(shí)間上還是空間上都不脫離規(guī)劃愿景、目標(biāo)的目的，就必須要科學(xué)定位規(guī)劃監(jiān)督的法律，無論是在國土空間的保護(hù)法、規(guī)劃法中還是監(jiān)督辦法中都要明確指出監(jiān)督評(píng)估施的地位，將監(jiān)測(cè)評(píng)估列入國土空間規(guī)劃實(shí)施的法定程序，并詳細(xì)說明規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的主體、責(zé)權(quán)界定和公共參與要求以及配套政策。科學(xué)定位國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的法律，將空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估工作落到實(shí)處，提升國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)、指導(dǎo)制約作用，強(qiáng)制監(jiān)督相關(guān)工作人員不能隨意更改空間規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃。

3.2 ?組建的規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系流程暢通無阻

在國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的流程中引入新理念，滿足總體流程從目標(biāo)到指標(biāo)到操作再到調(diào)控的方式，以規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系的流程規(guī)劃為中心，分三類將規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估工作落到實(shí)處。一類事前編制評(píng)估;二類事中動(dòng)態(tài)評(píng)估;三類事后實(shí)施評(píng)估。一類從問題底線出發(fā)，與新的發(fā)展理念相結(jié)合，研究總結(jié)前面空間規(guī)劃遇到的各項(xiàng)問題、情況，分析當(dāng)前空間治理可能遇到的麻煩、風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)規(guī)劃編制的規(guī)劃方案更科學(xué)有效。二類是從治理體系出發(fā)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)空間流動(dòng)要素、城市綜合體檢評(píng)估流程，能及時(shí)查找城市運(yùn)轉(zhuǎn)流程中的重難點(diǎn)、變化和趨勢(shì)，并有針對(duì)性的制定出城市空間規(guī)劃實(shí)施配套相應(yīng)的政策。三類是從目標(biāo)、管制出發(fā)，在規(guī)劃期間，評(píng)估目標(biāo)的實(shí)行狀況、強(qiáng)制性規(guī)劃的評(píng)估結(jié)果和階段性的自然資源的負(fù)債狀況，檢驗(yàn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)行狀況。

3.3 ?構(gòu)建橫縱結(jié)合的國土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的工作平臺(tái)

國土空間總域總要素最基礎(chǔ)的底版是國土空間監(jiān)督實(shí)施的平臺(tái)，此平臺(tái)在國土空間規(guī)劃工作中基礎(chǔ)地位不可小覷，它不僅是實(shí)行一張藍(lán)圖動(dòng)態(tài)更新的根本，還是實(shí)行監(jiān)督的前提，更是公共參與的重要條件。圍繞此平臺(tái)，將覆蓋自然資源的國土空間數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合，組建分級(jí)分部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同體系，統(tǒng)一定義專業(yè)數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)，確保獲取的數(shù)據(jù)信息精準(zhǔn)、統(tǒng)一。在構(gòu)建橫縱結(jié)合的國土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的工作平臺(tái)的同時(shí)，與規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系相結(jié)合，共享同用國土空間、城市運(yùn)行的大數(shù)據(jù)，為自然資源管理一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果管理機(jī)構(gòu)與建設(shè)項(xiàng)目單位共同作業(yè)，共同審批，達(dá)到國土空間規(guī)劃監(jiān)監(jiān)督實(shí)施工作平臺(tái)的智能化。

3.4 ?建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)

能科學(xué)的反應(yīng)出空間的結(jié)構(gòu)、要素規(guī)模和布局特點(diǎn)的有機(jī)體就是態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)，它既獨(dú)立又互樣連系，還是檢測(cè)評(píng)估的前提，更是開展檢測(cè)評(píng)估活動(dòng)的基礎(chǔ);指標(biāo)選取的基本原則始終圍繞“空間治理”、“ 地方特色”、“ 以人為本”的中心不變，將編制前、編制中、編制后三部分的指標(biāo)過程差異統(tǒng)一組成指標(biāo)系統(tǒng)。一是編制前，以生態(tài)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展為目的，主要分析評(píng)估規(guī)劃編制流程中可能出現(xiàn)的，急須解決的城市空間重大治理問題、資源環(huán)境底線問題;二是編制中的動(dòng)態(tài)指標(biāo)的確認(rèn)，其主要成分是核心指標(biāo)和體征指標(biāo)，縱向制約發(fā)展的管控型空間指標(biāo)就是核心指標(biāo)，以人為本的空間感知?jiǎng)t是體征指標(biāo)，它相對(duì)于核心指標(biāo)更重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面性和綜合性。三是編制后指標(biāo)更傾向于發(fā)現(xiàn)指標(biāo)實(shí)行中階段性規(guī)劃的運(yùn)行方向和運(yùn)行問題。將自然資源納入評(píng)估體系，在評(píng)價(jià)國土空間的利用結(jié)果和開發(fā)利益的同時(shí)制定出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，以補(bǔ)充實(shí)施監(jiān)測(cè)指標(biāo)表，為理清城市自然資源的支出、收入做鋪墊。在結(jié)合城市各發(fā)展環(huán)節(jié)的目標(biāo)變化的同時(shí)，建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)。

4 ?結(jié)束語

綜上所述，為響應(yīng)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的要求，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的路徑，就必須要從當(dāng)前我國規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系面臨的問題出發(fā)，在引進(jìn)的外國先進(jìn)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)融合我國的國情，找到符合我國國情的具有中國特色的國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)，動(dòng)靜皆宜，縱橫相融，在借助國土空間監(jiān)測(cè)評(píng)估法律的同時(shí)強(qiáng)化間監(jiān)測(cè)評(píng)估的地位，利用預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)一步促進(jìn)國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的可持續(xù)發(fā)展。

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[4] ?《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號(hào)）.