扶貧政策跟蹤審計實踐總結與思考

劇杰 莊碧琛

【摘 要】 2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出脫貧目標以來，審計機關高度重視扶貧審計工作，大力推行政策跟蹤審計開展以促進各項政策落實。文章基于2016—2018年審計署《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告》中對國家扶貧政策落實情況的審計結果，整理扶貧政策跟蹤審計披露的信息，并采用Python提取中文關鍵詞進行統計分析，從審計內容、審計深入程度和審計整改信息披露三個方面進行探討。

【關鍵詞】 政策跟蹤審計; 扶貧政策; 審計結果公告

【中圖分類號】 F239.44 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）24-0119-05

一、研究背景與問題的提出

不同于傳統的資金扶貧這一“輸血式”的扶貧政策，我國的扶貧政策目前包括特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、教育脫貧、醫療保險和救助脫貧等多角度全方面的扶貧措施，因而傳統的以資金為主要審計對象的常規審計無法滿足現實需求的審計評價;另一方面，與“簡政放權”“污染防治”等其他重大政策跟蹤審計相比，扶貧政策跟蹤審計開展難度更大。原因有三：其一，扶貧政策體系龐大，涉及農業、交通、教育、醫療、旅游、就業等不同領域;其二，扶貧政策跟蹤審計接觸的對象廣泛，既涉及到政府各部門，又涉及到項目實施單位，以及各貧困戶口、貧困個體;其三，在扶貧政策落實過程中，各地區實情不一，可能存在各不相同的配套措施，給審計工作增加了難度?？梢哉f，扶貧政策跟蹤審計體現了政策跟蹤審計的典型特點，又有獨特之處。審計署在“十三五”發展規劃[1]中提出要持續跟蹤審計國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況，發揮審計的保障作用，民生政策落實跟蹤審計是其中的重要內容之一。因此，在這種現實背景下，扶貧政策跟蹤審計成為近年國家審計領域的研究熱點。

本文結合2016—2018年審計署政策跟蹤審計公告，從廣度、深度和時間維度探究扶貧政策跟蹤審計中存在的問題。為扶貧政策落實跟蹤審計的開展提出建議，推動扶貧政策的落實到位和順利進行。

二、文獻綜述

縱觀改革開放以來扶貧工作的發展史，我國經歷了1978—1985年的救濟式扶貧階段，1986—2015年的開發式扶貧階段，2016年至今的脫貧攻堅階段。這種轉變，說明我國扶貧事業將“輸血式”的扶貧，慢慢轉變到“造血式”的扶貧[2]。救濟式扶貧主要針對的是五保對象、受自然災害侵襲的群體以及城鄉低保對象，這種救助不追求回報。而開發式扶貧，則是通過資金、通訊、信息等方面的支持建設，用產業化扶貧、異地安置、對口幫扶等手段培養貧困地區的自我可持續發展能力。精準扶貧則強調精準識別貧困人口，在扶貧過程中注重對癥下藥、因戶施策、因人施策，減少扶貧資源的幫扶偏差[3]。

2014年《國務院關于加強審計工作的意見》[4]的總體要求中指出，“對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計”。審計機關由此被賦予推動政策貫徹落實的新職責，關于政策跟蹤審計的研究近年也豐富起來。在理論方面，不少文獻探討了政策跟蹤審計的概念界定、審計內容、審計特征等。由于審計目的決定審計內容，比較一致的觀點認為開展政策跟蹤審計是為了貫徹政策落實的“中梗阻”和“最后一公里”。關于審計內容，大多數學者認為其更側重于對政策執行情況和執行績效的評價與監督[5-6]。但在政策的試點階段，應關注政策本身和配套措施的制定[7]。朱智鴻[8]認為新的扶貧開發趨勢為產業扶貧、移民搬遷扶貧、健康扶貧等，以資金為主要審計對象的審計模式難以滿足現實狀況，審計潛力尚待挖掘，進一步在審計內容上，既要著力監督扶貧資金績效情況，也要著力檢查扶貧政策落實情況、扶貧項目建設運營情況，著力揭示反映機制、體制等制度性問題。關于扶貧政策跟蹤審計存在的問題，胡東蘭[9]將其總結為“四輕一薄弱”，分別是輕社會效益評價、輕生態效益評價、輕中小項目的評價、輕政策評價、扶貧項目組織管理薄弱。劉靜[10]認為扶貧開發中最重要的問題是資金使用情況，而目前的審計對資金使用績效、使用過程的監督不夠，審計成果利用不足。殷正馨[11]認為跟蹤審計評價指標不應僅考量短期的經濟績效，還應該從社會效益、管理效益、生態效益、人民群眾滿意度等角度進行考察。徐向真等[12]通過針對跟蹤審計實施單位的問卷調查發現，評價指標體系的構建與落實是目前需要解決的首要問題。總體來說，扶貧政策跟蹤審計的相關研究主要集中在審計內容、存在的問題分析以及如何提升審計效果與審計成果運用上，對于審計實踐的開展主要通過審計結果公告的解讀與分析，但在分析方法上相對單一。本文在前人研究基礎上，嘗試利用Python這一數據分析工具來分析扶貧政策落實跟蹤審計實踐狀況。

三、分析思路與分析方法

（一）分析思路的構建

審計結果公告是對審計信息的披露。目前，審計署《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告》披露的內容包括三個部分：一是落實國家重大政策措施的好做法好經驗，二是以往審計發現問題的整改情況，三是審計發現的主要問題。由于審計結果公告公開信息內容的有限，本文未能從審計組織管理、審計資源、審計技術等角度分析審計公告，而是從審計結果入手，就審計內容、審計深入程度、審計后續跟蹤三個方面對公告進行分析。

（二）分析方法

審計署官方公布的2016—2018年三年的審計公告中，2016年第一季度的審計公告只涉及了財政資金統籌使用情況的審計結果公布，所以未將其納入參考范圍。為了將審計公告披露的內容直觀地呈現，本文采用Python語言對公告內容進行數據化處理。用Python提取其中關鍵詞，然后根據關鍵詞查找特征，并將其數據化、可視化。盡管采用的方法有一定局限性，如沒有考慮到實際的語境，句子詞與詞之間存在的關聯關系，仍能夠有助于對扶貧政策跟蹤審計現狀有直觀了解。首先基于TextRank原理提取了審計結果公告中脫貧攻堅模塊的關鍵詞，再對報告中出現的各詞進行統計分析。TestRank計算權重的優點在于，它考慮了文本的全局信息與整體結構。權重越高，說明這個詞語重要性可能會越高，提供了一定的分析價值。但這種重要性是可能，并不絕對。比如中文中“我們”“你們”這種詞匯是常見詞，但承載的內容少。同樣的道理，分析時，對諸如“扶貧”“項目”“問題”和“使用”“推進”“截止”等動詞以及一些區域名稱進行了剔除，因為這類詞匯承載的信息參考價值有限。表1列出了按年份提取關鍵詞后的結果。

四、基于近三年審計公告的扶貧政策跟蹤審計實踐分析

（一）審計內容有所擴展但仍比較傳統

如表1顯示，資金一詞的權重一直是最高的，但其權重在2018年下降幅度明顯。除了資金之外，“產業”“搬遷”“建檔立卡”等詞是傳統審計項目中少見的，體現出扶貧政策跟蹤審計內容的擴展。因而，在審計內容上，審計公告的關鍵詞表達了兩種信息：一方面，民生政策落實涉及國家財政投入，因此對資金的審查始終是審計重點之一;另一方面，政策跟蹤審計內容有所擴展。

1.對資金的審查始終是審計重點之一。根據公告發布的具體內容，發現關于扶貧資金的審計內容主要關注扶貧資金是否落到實處。除此之外，也關注扶貧資金的管理。如資金統籌不到位、資金閑置問題、資金撥付緩慢、資金撥付、投放不精準等問題多次在報告中提及。在評價各扶貧產業、扶貧措施效果時，也密切關注了資金績效問題。扶貧資金審計始終是審計關注的內容之一，與2016年審計署辦公廳《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》要求密切相關?！兑庖姟芬笠浴罢摺焙汀百Y金”兩條主線，圍繞資金“管理”“安全”“績效”作為審計工作的著力點。2018年度，“資金”一詞的權重下滑，進一步對詞頻進行統計，發現該詞匯的出現次數在2018年的每次季度公告中都低于前兩年（見圖1，其中Q表示季度）。近年來，隨著政策跟蹤審計實踐經驗的積累，除了抓住“資金”的主線外，也開始更加關注通過政策看落實。未來，審計重點可能會更向政策落實的機制制度措施等方面傾斜，這也是審計注重從體制機制制度層面分析原因和提出建議，促進深化改革和創新體制機制的體現。

2.審計內容涉及的范圍廣，但對各項政策審查的程度不同。除了“資金”外，有關其他政策的詞匯，例如“產業”“搬遷”“建檔立卡”“教育”，也是重要的詞匯?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰的決定》中指出，要求在精準扶貧方略要求下，展開特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、教育脫貧、醫療保險和救助脫貧、農村最低生活保障制度兜底脫貧、資產收益扶貧。因而，與這些政策相關的詞匯（“產業”“農業”“異地搬遷”“建設”“生態”“就業”“教育”等）被統計并可視化，結果如圖2。

由分析結果可知，扶貧政策跟蹤審計更關注設施建設、產業扶貧和易地搬遷扶貧政策?？赡艿脑蚴菍嵺`中這些政策的評估標準簡單易操作，用涉及金額、涉及人口來衡量存在問題的大小、嚴重程度即可。而在勞務、就業、生態環境、兜底保障上，評估標準相對復雜。比如勞務和就業，貧困戶口對以工代賑政策對他們生活的改善程度，貧困戶口對就業技能培訓或者幫扶是否滿意，是比較難衡量的。這在一定程度上表現為，可量化評估的審計事項比較受到關注。例如，對教育扶貧的審計，側重于預算是否充足、學雜費減免是否到位、義務教育學校的工程建設進程等易用數據衡量的方面進行評價。

（二）審計深入程度有限

1.從審計結果公告看，除了個別季度某些問題尤其突出外，隨著每季度跟蹤審計工作的推進，典型問題出現的頻率以及涉及的金額沒有明顯地減小。在2016—2018年公布的審計公告中，諸如資金閑置、資金統籌不到位、項目推進緩慢、項目閑置等問題多次出現?！伴e置”“違規”這樣的詞匯重要性高，這說明了該問題的高發性與嚴重程度。圖3和圖4對屢次出現的問題進行了統計。

2.從評價維度看，偏價值評價。理論與實務界普遍認為審計署審計科研所[13]曾提出的公共政策審計“形式、事實、價值”三個維度，可以構建起政策跟蹤審計的“三維模式”。一是“形式”維度，主要關注政策落實的配套規劃、方案及制度等是否完備、恰當。二是“事實”維度，主要關注政策落實的實際項目運作管理情況、資金到位情況等。三是“價值”維度，主要關注資金績效、政策目標和社會價值的實現（如圖5）。雖然這三個維度是層層遞進的關系，但在實際開展審計工作時，對于“價值”層面的信息關注較多，如扶貧資金是否落到實處、扶貧項目是否成功、貧困人口是否滿意等情況。但影響政策的“價值”體現的規劃措施、項目動作沒有落實到貧困人口、扶貧項目失敗的原因，就要在“事實”上進行評估調查，在“形式”上做探究。

根據審計公告發現的主要問題的披露，扶貧政策落實跟蹤審計對三個維度的評價均有涉及，但著重程度不一。“價值”維度，每季度的審計公告都給予了重點關注，每次審計公告都涉及披露資金違規使用、資金閑置、資金發放等問題。對于受益群眾滿意，審計將其考慮在內，如醫療報銷“一站式”結算，醫療信息共享是否實現，這與群眾滿意度相關?！笆聦崱本S度的評價也是政策跟蹤審計的重點，審計關注異地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧等項目最終利益落實到貧困戶口、貧困個體，實現脫貧目標?！靶问健本S度，即對配套措施的評價上，2016年的審計結果披露并未涉及這一問題，但在2017年和2018年共指出了6項相關問題，如出臺資金使用整合方案緩慢、扶貧小額貸政策未對貸款轉借做出明確規定、產業扶貧收益分配方案、利益聯結機制的缺失問題。然而，與扶貧資金的落實使用與項目工程建設管理這兩方面的內容相比，對扶貧信息的管理、政策配套措施的審計評價較少。

綜合來看，在實際審計工作中，審計人員對于“價值”層面的信息關注較多，如扶貧資金是否落到實處、扶貧項目是否完成、貧困人口是否滿意等。盡管審計公告披露了一些問題下的制度性原因，如決策不當、相關配套設施不完善、前期手續報批緩慢等，但影響政策的“價值”體現的規劃措施、項目運作管理等關注相對較少。

（三）審計結果后續跟蹤整改與披露有待提升

政策跟蹤審計與傳統類型審計的一大區別在于，政策跟蹤審計有事中預防、動態跟蹤的特點。評價脫貧攻堅跟蹤審計的開展現狀，離不開對審計結果后續整改情況進行評價。目前，每季度政策跟蹤審計公告共有三個板塊，分別為落實國家重大政策措施的好做法好經驗、以往審計發現問題的整改情況、審計發現的主要問題。在形式上體現了“跟蹤”的特點。在“好做法好經驗”板塊，簡要概括了部分地區推進重大政策落實出臺的配套措施與成果，以供借鑒。

1.審計后續跟蹤問題整改涉及制度完善的措施不多。在審計發現的問題中，有一部分的損失是不可挽回的，如扶貧項目建成后閑置、產業扶貧建設失敗;還有一部分損失是可以追回的，如個人或單位侵占扶貧資產、各種應發未發的補助、多征收的費用等。以往審計發現問題整改情況的披露顯示，后續的整改評價主要集中在對可挽回的損失采取兩種措施，一是糾正和問責，二是對部分問題相關的管理制度進行補充或者修正。根據對各類整改措施在公告中出現次數的統計（見圖6），結果顯示追回資金及有關貧困人口認定的建檔立卡補充或修正的整改最多，與精準扶貧的要求基本吻合。其他常見的整改措施（如補發、問責、項目推進等）也占有較大比重。涉及制度完善的措施雖有，但并不多。

2.審計公告對問題整改情況的披露信息量有限。對于已經披露的整改情況，信息的使用者并不能很快發現是針對以前哪次公告哪個問題的整改。目前披露的整改情況只能傳遞出審計機關后續對一些需要整改的項目進行了跟蹤評價的信息，而對于還有哪些項目需要后續跟蹤評價而尚未跟蹤、哪些項目整改依然不到位沒有披露。例如，一些產業扶貧項目未和貧困戶口建立利益聯結機制、部分機關部門與扶貧部門信息不共享等問題時有發生，但相應的整改措施及效果等信息并未披露。如果能夠在審計發現的問題之間、審計整改情況之間建立索引，體現出跟蹤的“動態性”，則會大大提升審計結果公告的信息質量。

五、基于近三年審計公告的扶貧政策跟蹤實踐問題分析總結與建議

（一）分析總結

總的來說，近三年政策跟蹤審計公告反映出扶貧政策跟蹤實踐發展狀況，具體如下：一是審計內容有所擴展，盡管對資金的安全、管理、使用效率以及建設項目審計仍是重點，但對其他方面的政策執行落實情況關注有所增加。二是諸如扶貧資金閑置、項目建成閑置、扶貧項目失敗的問題屢審屢犯，涉及項目多，金額大，政策落實跟蹤審計需要進一步從體制、機制上解決問題，提升政策落實效果。最后，就審計發現問題的整改情況來看，一方面，被審計單位對于可挽回的損失涉及問題整改相對積極，但不少整改局限于問題本身，而對根源上解決可構建落實完善的機制不足;另一方面，審計機關對于整改評價的信息披露有待完善。

（二）相關建議

1.審計評價更多關注政策落實規劃、措施的合理性。目前的扶貧攻堅審計工作是以“資金”和“政策”為主線，強調“管理”“安全”“績效”，著力評價扶貧資金管理、扶貧資金安全、扶貧資金績效和扶貧政策落實，但對落實政策的相關配套措施和規劃關注程度不足。2018年下半年，審計署官網曾發布過長春特派辦文章[14]，提出“完善健康扶貧、金融扶貧、教育扶貧等政策落實的配套措施，使得政策措施發揮實效”。同時期，山西省審計廳出臺的《山西省2018年扶貧審計工作考核實施辦法》[15]也指出，“突出績效，審查扶貧項目建設運營情況，”以及要“著力考核揭露扶貧規劃和政策不銜接、機制不完善等問題”。因此，將地方扶貧政策配套措施制定與項目規劃的合理性、合法性評價納入扶貧政策跟蹤審計評價，是幫助查找根源的重要內容。另外，通過開展脫貧攻堅政策落實跟蹤審計過程，能夠促進政策落實涉及的有關單位重視相關規劃與政策的銜接，特別是機制建立與完善，如貧困人口信息精準識別和共享機制的建立、產業扶貧與貧困戶利益聯結機制的制定、金融扶貧貼息政策的制定、貧困退出機制等配套政策、措施、方案的制定與完善，從根本上解決屢審屢犯的一些問題，也保障后續政策執行效果。

2.聘用外部專家參與審計工作改善審計深入程度有限問題。對于屢審屢犯、難以解決的共性問題，聘用外部專家參與審計工作，對審計結果進行分析或對審計工作本身進行評價，將專家意見反饋到實務工作中。脫貧攻堅政策跟蹤審計涉及到金融、交通、旅游、農業、教育等多個行業，政策的執行需要多個部門配合。在這種背景下，聘用外部專家是必要的，能提高跟蹤審計的效率與效益，在審計深入程度上進一步下潛。例如，2016年第四季度審計結果公告顯示，審計發現扶貧資金統籌整合不到位、扶貧資金閑置問題顯著。審計署咨詢了中國人民大學農業與農村發展學院、反貧困問題研究中心專家進行探究，指出原因主要有很多縣級不敢整合資金，怕擔責，并且扶貧資金審批、檢查、審查機制尚不完善，并給出了“不妨以結果論英雄”的建議。在開展政策跟蹤審計時，將專家咨詢這一工作常態化，并適時、合理地將建議反饋到脫貧攻堅實務工作中，政策跟蹤審計才能更深入地服務于“脫貧攻堅”，取得實效。

3.豐富審計公告或報告的信息披露內容，尤其是審計整改方面的信息內容。盡管政策跟蹤審計的信息披露是不斷完善的，如2016年的公告披露還沒有后續跟蹤和好做法好經驗板塊，在2017年和2018年的公告中，就增加了這一內容，可以說披露機制在不斷適應政策跟蹤審計的現實需求。但正如上文分析所指出的，整改評價的信息并不全面，也沒有相應的分類，審計結果公告的使用者難以追蹤從問題的產生到整改這一系列的動態。建議參考美國政府問責局（GAO）持續評估高風險點，更新高風險跟蹤項目列表，對于共性問題或整改效果有限的問題，持續跟蹤持續披露。比如，將醫療扶貧、易地搬遷扶貧、產業扶貧等各項目按風險大小排序，選擇高風險的扶貧項目獨立公布，并對不同時間段的審計公告間建立索引，一方面便于深層次揭露問題，另一方面體現出政策跟蹤審計的“動態評估”，便于決策者、管理者及公眾查閱信息，跟進監督。

【參考文獻】

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