高校科研經(jīng)費管理“包干制”初探

章維

【摘 要】 高校科研是國家科技進步的主要“源頭活水”之一，是高校經(jīng)費管理的熱點、難點之一，2019年國務(wù)院《政府工作報告》拉開科研經(jīng)費“包干制”的序幕。科研經(jīng)費包干制的目的是尊重科研規(guī)律，營造有利于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的高校科研環(huán)境，激發(fā)科研人員創(chuàng)新的熱情與潛力。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國高校科研經(jīng)費存在管理繁瑣等現(xiàn)實問題，難以激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，不利于提升科研水平和培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新型人才，提出“包干制”是相對合理可行的高校科研經(jīng)費管理制度。針對我國科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀，設(shè)計了科研包干制的四大目標優(yōu)化策略，根據(jù)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中辦發(fā)〔2016〕50號文精神并結(jié)合實際，創(chuàng)新性地闡述了高校實施科研經(jīng)費包干制的主要內(nèi)容。由于我國科研“包干制”處于初步探索階段，故文中所提及的有關(guān)具體實施方法有待實踐的進一步檢驗。

【關(guān)鍵詞】 科研經(jīng)費管理; “包干制”方式; 柔性約束; 激發(fā)創(chuàng)新潛能; 現(xiàn)實選擇

【中圖分類號】 G647.5 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）24-0135-03

一、我國高校科研經(jīng)費管理的問題探索

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是我國政府為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展動力不足等問題提出的解決方案，這就意味著科研經(jīng)費管理要為構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)、營造良好創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)，這也是應(yīng)對國內(nèi)新的發(fā)展機遇及各種挑戰(zhàn)的必然之舉[1]。國家創(chuàng)新系統(tǒng)是由企業(yè)、高校和研究機構(gòu)組成，科研經(jīng)費管理以創(chuàng)造和傳播知識、技能與新產(chǎn)品為目的，促進各主體之間形成相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[2]。高校科研經(jīng)費管理應(yīng)成為國家創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)，通過科學(xué)研究保障高校為國家創(chuàng)新體系提供人才支持，通過知識創(chuàng)造、積累和傳播提供知識基礎(chǔ)[3]。

李穎等[2]認為高校成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)中重要行為主體的保障是其擁有良好的激勵機制和創(chuàng)新環(huán)境，與國家創(chuàng)新體系功能結(jié)構(gòu)相匹配，直接為創(chuàng)新運作輸送創(chuàng)新人才。劉啟雷等[4]認為高校科研院所是基礎(chǔ)科學(xué)研究的主陣地，其知識與研究網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在核心。因此，科研經(jīng)費管理應(yīng)當有利于科研團隊結(jié)合市場需求和國家經(jīng)濟發(fā)展需要，搞好科技創(chuàng)新、提出前沿理論、推動高科技成果轉(zhuǎn)化等工作則成為高校義不容辭的責任和義務(wù)[5]。

張現(xiàn)紅等[5]通過研究發(fā)現(xiàn)，我國科研經(jīng)費管理行政色彩比較濃厚，各種有悖于科研規(guī)律的繁文縟節(jié)和繁瑣的科研資金管理程序、制度和辦法，嚴重束縛了科研生產(chǎn)力的發(fā)展。江卓[6]也指出，高校科研經(jīng)費預(yù)算的剛性過強，忽視了科研活動本身具有不確定性和不可預(yù)見性，導(dǎo)致科研經(jīng)費預(yù)算調(diào)整、結(jié)題審計過程無法順利進行。可見，高校科研經(jīng)費的應(yīng)用管理剛性較強，靈活性不足。

羅麗明[7]指出，高校科研經(jīng)費管理的預(yù)算編制不合理，從而導(dǎo)致預(yù)算與實際支出不符;經(jīng)費不按要求支出，一些科研項目經(jīng)費預(yù)算科目與會計核算科目口徑不一致等問題。曲蕊[8]認為高校有關(guān)部門未充分重視科研課題結(jié)余經(jīng)費管理，結(jié)余資金管理松散現(xiàn)象普遍存在，結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象時有發(fā)生。這些研究結(jié)果表明，我國高校科研經(jīng)費管理缺乏完善的制度體系。

鄧海鋒[9]認為高校部分科研項目經(jīng)費支出未經(jīng)過科研單位的嚴格把關(guān)，存在非項目支出從項目經(jīng)費中列支的情況，如部分差旅費、材料費等支出的實際發(fā)生與項目關(guān)聯(lián)度不高或無關(guān)聯(lián)。科研經(jīng)費的管理過程，滋生一些貪污腐敗的行為時有發(fā)生。可見，高校科研經(jīng)費管理缺乏有效的監(jiān)管機制。

佘惠敏等[10]通過研究發(fā)現(xiàn)，“科研經(jīng)費‘包干制在很多國家已經(jīng)實施多年，在我國也有很多企業(yè)實行科研經(jīng)費包干制。國家自然科學(xué)基金委員會的部分項目經(jīng)費就是‘包干制的模式。”高旭軍[11]對西方國家的財務(wù)“包干制”進行了研究，得出結(jié)論：“財務(wù)包干制是西方國家常用的財務(wù)報銷方法”。時任美國駐華大使駱家輝坐飛機經(jīng)濟艙的出發(fā)點，是因為美國政府按商務(wù)艙的標準以包干制確定了差旅費額度，而不是因為他的道德高尚或者為政府和納稅人省錢。

一些學(xué)者認為經(jīng)費“包干制”對于科研發(fā)展有重要的推動作用。王仕濤[12]從“包資”“包管”“包產(chǎn)”角度闡述科研項目經(jīng)費使用“包干制”，認為它有利于更好地解決科學(xué)研究的不確定性和預(yù)算要求具體化的矛盾，是推進科研經(jīng)費管理創(chuàng)新治理變革的重要舉措。李艷[13]認為，高校科研經(jīng)費管理必須遵循科學(xué)研究活動的內(nèi)在規(guī)律，經(jīng)費管理如何與科研規(guī)律完美結(jié)合是關(guān)鍵。當然，科研經(jīng)費管理也涉及到科研人員的投入與產(chǎn)出意識、經(jīng)費合理使用方法。嚴純?nèi)A[14]提出構(gòu)建一個科學(xué)、高效、誠實、節(jié)約的經(jīng)費申請和支出體系，科研項目負責人要明確自身責任，遵守國家和學(xué)校的規(guī)定和要求。

以上研究成果說明我國高校的科學(xué)研究經(jīng)費保障和約束體制存在管理繁瑣，難以激發(fā)出科研人員的創(chuàng)新活力，不利于提升科研水平和培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新型人才。

二、高校科研管理經(jīng)費“包干制”的實施內(nèi)容

科研項目經(jīng)費是推動和保證大學(xué)學(xué)科系統(tǒng)的創(chuàng)新能力提升的杠桿，創(chuàng)新能力需要良好的學(xué)術(shù)生態(tài)。在雙一流高校和學(xué)科建設(shè)中，科研經(jīng)費管理服務(wù)水平是學(xué)科的生產(chǎn)力、競爭力和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)生的保障，創(chuàng)新能力是評價雙一流高校一流學(xué)科生態(tài)系統(tǒng)的重要因子。[15]

（一）橫向科研經(jīng)費可實行包干制

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）第二條第五款規(guī)定：“自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費。橫向科研經(jīng)費納入單位財務(wù)管理，由項目承擔單位按照合同約定或委托方要求管理使用。”

橫向科研經(jīng)費與縱向科研經(jīng)費不同，本質(zhì)上屬于經(jīng)濟合同關(guān)系。發(fā)包方（如企業(yè)）委托承包方（如高校科研人員）簽訂了合同，在合同中會明確約定項目承接人應(yīng)完成的任務(wù)、研究周期、項目完成標準、發(fā)包方應(yīng)向承包方支付的薪酬以及支付方式等具體要求，這就確定了契約關(guān)系。橫向項目的成果驗收合格應(yīng)用于企業(yè)，橫向科研經(jīng)費（扣除學(xué)校的墊付費用和管理成本后）就應(yīng)該歸承包方（如高校科研人員）所有，合同也就履行完成。因此，學(xué)校對橫向科研經(jīng)費可實行包干制。

（二）有開支標準的可實行包干制

《意見》第三條第一款規(guī)定：“改進中央高校和科研院所教學(xué)科研人員的差旅費管理。”各單位可根據(jù)教學(xué)、科研、和管理工作實際需要，研究制定差旅費管理辦法，合理確定教學(xué)和科研人員乘坐住宿和交通工具等級標準，但應(yīng)以精簡高效、厲行節(jié)約為原則。難以取得住宿費發(fā)票（如野外作業(yè)）的，在確保真實性的前提下，在標準內(nèi)據(jù)實報銷城市間交通費，按標準發(fā)放伙食補助費和市內(nèi)交通費補貼。

（三）彈性大的費用可實行包干制

1.會議費可實行包干制。《意見》第三條第二款規(guī)定：“完善中央高校、科研院所會議管理”。各單位因教學(xué)、科研需要舉辦的與高校、科研院所內(nèi)涵建設(shè)有關(guān)的業(yè)務(wù)性會議，其舉辦會議的天數(shù)、參加人數(shù)以及會議費支出的標準和范圍等，由各單位自行確定，但應(yīng)以實事求是、厲行節(jié)約、精簡高效為原則。因此，科研經(jīng)費中的會議費可參照國家或地方規(guī)定的標準實行包干。

2.培訓(xùn)費可實行包干制。早在2009年10月，教育部印發(fā)的《國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項目學(xué)費資助辦法（試行）》第四條規(guī)定，“‘國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項目學(xué)費的資助標準為：每名留學(xué)人員每學(xué)年最高不超過3萬美元”。2017年2月，中共江蘇省委組織部、江蘇省教育廳、江蘇省財政廳、江蘇省人民政府外事辦公室印發(fā)的《江蘇省高校優(yōu)秀中青年教師和校長境外研修計劃實施辦法》規(guī)定，“省財政資助境外研修人員12個月14萬元人民幣/人，經(jīng)費主要用于支付研修人員在境外學(xué)習(xí)期間的基本生活學(xué)習(xí)費用，包括注冊費、學(xué)術(shù)活動補助費、醫(yī)療保險費、書籍資料費、國際交通費等”。江蘇省教育廳持續(xù)多年的“江蘇政府留學(xué)獎學(xué)金”的資助額度也按照國家、地區(qū)按規(guī)定的標準一次性資助到人。科研經(jīng)費中的外出培訓(xùn)可參照上述精神執(zhí)行。

3.科研人員可實行高年薪制。進一步提高科研人員的工資薪酬待遇。2007年財政部、教育部《關(guān)于“十一五”期間進一步加強高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)按照財權(quán)和事權(quán)結(jié)合的原則，探索并建立與目標、任務(wù)和績效掛鉤的資源分配機制。”“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”是預(yù)算原則，科研工作的財政事權(quán)是項目，科研經(jīng)費的支出責任不僅應(yīng)包括科研人員的工資薪酬，而且應(yīng)高于教學(xué)人員和行政管理人員的薪酬，原因是科學(xué)研究工作是極其艱苦的具有探索性和創(chuàng)新性的復(fù)雜勞動。科研項目預(yù)算中應(yīng)包含項目組成員薪酬，讓預(yù)算內(nèi)容更加完整，科研項目成本反映也更加完整[16]。

孟含琪等[17]認為，應(yīng)大幅提升科研經(jīng)費中人員經(jīng)費預(yù)算和智力報酬所占比例，促進科研人員的工作干勁和創(chuàng)新積極性，降低科研人員鉆空子的沖動。中國科學(xué)院院士許智宏認為，未來將在科研經(jīng)費管理中更大落實“以人為本”的理念，真正彰顯人才的智力價值。

三、科研經(jīng)費包干制的目標優(yōu)化策略

提升科研投入產(chǎn)出的效率，最大范圍地激發(fā)創(chuàng)新能力是完善學(xué)術(shù)生態(tài)的科研管理目標。經(jīng)費管理制度的改革是落實政策的關(guān)鍵一步。科研經(jīng)費包干制，是國家科研管理工作長期乃至遠期的戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略思考。科研經(jīng)費包干制的實施能最大化地解放科研生產(chǎn)力，讓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新真正落到實處。

（一）目標導(dǎo)向策略

目標導(dǎo)向理論認為，人有了動機就要選擇和尋找目標，目標導(dǎo)向行為是尋求達到目標的過程。由強烈動機而產(chǎn)生的行為由目標導(dǎo)向行為與直接滿足需要的行為構(gòu)成。目標導(dǎo)向理論強調(diào)，要進入任何一個目標行為，都必須通過目標導(dǎo)向行為達成[18]。美國資源委員會認為，科學(xué)研究工作是一個探索的過程，科學(xué)研究工作必然是以目標為導(dǎo)向?qū)で筮_到目標的過程。

（二）“柔性約束”策略

“柔性約束”本為工程學(xué)術(shù)語，是指由繩索、鏈條和膠帶等柔性物體構(gòu)成的約束。柔性約束的原理是，將受約束對象保持在一定運動空間內(nèi)，使其存在一定程度的位移，約束的強弱則取決于柔性約束體的剛度。科研包干制的實施應(yīng)加強內(nèi)部控制的嚴格約束。

1.進一步下放執(zhí)行管理權(quán)限。實行“包干制”，科目之間不設(shè)比例限制，項目研發(fā)資金由依托單位和科研團隊自主決定使用，明確科研經(jīng)費支出范圍以及哪些內(nèi)容可以由研發(fā)團隊自主安排。

2.進一步明確項目經(jīng)費使用包干范圍和包干標準。在推廣包干制時，需定好“游戲規(guī)則”。筆者認為，要準確評估科研人員的勞動價值同時要防止“濫竽充數(shù)”，制定“負面清單”，明確什么樣的費用能包干，什么樣的費用不能包干。國家、地方政府制定統(tǒng)一標準的可先實行。例如國內(nèi)差旅費、國際合作與交流費用，國家規(guī)定了城市間交通費、住宿費、市內(nèi)交通費、伙食費的統(tǒng)一標準，可按照不超過最高標準包干。又如科研會議費、培訓(xùn)費，提供真實可信的支撐材料后，按照國家或地方政府規(guī)定的統(tǒng)一標準包干。

3.科目之間不設(shè)比例限制。激發(fā)科研創(chuàng)新活力離不開合理的制度設(shè)計。在2019年國務(wù)院《政府工作報告》中這一呼聲得到回應(yīng)——“進一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”，以“實現(xiàn)從重過程向重結(jié)果的轉(zhuǎn)變”。

（三）建設(shè)科技人員“信用”體系策略

古羅馬思想家西羅說過，“沒有誠信，何來尊嚴？”張月紅等[19]認為，“創(chuàng)造精神財富與推動科學(xué)進步的知識群體或許能突破科學(xué)的禁區(qū)，但未必能抵御與生俱來的各種利益的內(nèi)在誘惑”。美國、英國在20世紀90年代就成立了關(guān)于科學(xué)研究誠信的辦公機構(gòu);法國起步稍晚，也在2018年成立了類似機構(gòu)并強調(diào)，“科學(xué)誠信是信任體系必不可少的”[20]。我國應(yīng)建立科學(xué)研究信用評價體系和專門管理機構(gòu)，并從立法的高度保護科研誠信。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)項目負責人和項目組成員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為，將直接影響個人信用評價等級，項目承擔單位也要承擔相應(yīng)的責任和后果。這也是對公民道德提倡高度自律與社會監(jiān)督相結(jié)合的有效管控手段。

（四）建立科研成果評價、遴選與轉(zhuǎn)化體系策略

進一步完善項目經(jīng)費遴選體制機制。王志剛部長說，科研經(jīng)費改革的重點就是以激勵、信任為出發(fā)點改進管理。項目遴選要充分結(jié)合申報單位科研管理是否規(guī)范、科研成效是否顯著，科研隊伍是否具有誠實自律、合作勤奮、自立探索的科學(xué)精神，通過改革激發(fā)創(chuàng)新主體，讓科研人員有更多獲得感。筆者認為，項目承擔單位應(yīng)注重經(jīng)費使用合理性督察和全過程自查，確保項目負責人和項目承擔單位在完成項目目標結(jié)果上的高度一致性。

高校科研經(jīng)費管理的目標是為國家創(chuàng)新系統(tǒng)培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，獲得高質(zhì)量科研成果產(chǎn)出，從而促進高校為社會服務(wù)。為此，高校科研經(jīng)費管理要激勵高校科研人才培養(yǎng)、科學(xué)研究水平提升及高科技成果轉(zhuǎn)化，這既是構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)的現(xiàn)實選擇，也是各大高校不容選擇的歷史使命[21]。

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